I SA/Wa 2070/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Chaciński Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. sprawy ze skargi K. P., A. P. i T. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w jakiej uchyla ona decyzję Starosty Powiatowego w P. w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...],[...] i [...]. 2. oddala skargę w pozostałej części. 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie opisanym w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących K. P., A. P. i T. P. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w P. przy ul. [...] i ul. [...], stanowiących cześć działek ewid. oznaczonych w ewidencji w obrębie [...] jako nr [...] stanowiącej własność gminy miasto P., będącej w użytkowaniu Miejskiego Centrum Kultury w P. oraz nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] część działek nr [...],[...],[...],[...],[...], część działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] – stanowiących własność osób fizycznych oraz umarzającej postępowania w zakresie żądania zwrotu działki nr [...]. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. K. P., A. P. i T. P. (następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości B. i T. P.) złożyli do Starostwa Powiatowego w P. wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Starosta [...] odmówił zwrotu opisanej wyżej nieruchomości stanowiącej działki ewid. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] część działek nr [...],[...],[...],[...],[...], część działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, że działki objęte w/w wnioskiem zostały nabyte przez Skarb Państwa od B. P. i T. P. na podstawie: - aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1973r., Rep [...], w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę ośrodka Sportów Wodnych i Wypoczynku R. (dotyczy obecnie działek nr [...] oraz części działki [...]). - zarządzenia Nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia[...] sierpnia 1977r. o ustaleniu terenu budowlanego w mieście P. i jego podziale na normatywne działki budowlane, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego, zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (dotyczy działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], część dz. nr [...],[...],[...],[...],[...], część dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]); - umowy sprzedaży warunkowej z dnia [...] października 1973r. Rep [...] od B. i T. P. na rzecz Powiatowego Związku Gminnych Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w P. z przeznaczeniem pod rozbudowę mieszalni pasz w P. Następnie w dniu [...] stycznia 1974 r. w formie aktu notarialnego Rep [...] dokonano umowy przeniesienia prawa własności przedmiotowych działek od B. P. i T. P. na rzecz Powiatowego Związku Gminnych Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w P. – nieruchomość, stanowiąca aktualnie działkę nr [...]. Wskazał ponadto, że obecnie: - działka nr [...] objęta jest księgą wieczystą [...] i stanowi własność Gminy Miasta P. na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r., ponadto zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego leży ona w obszarach urbanistycznych oznaczonych symbolami: [...]- zieleń publiczna; istniejący park z akwenem wodnym; projektowane sporty terenowe oraz przystań sportów wodnych; W- tereny wód otwartych; Zo- tereny komunikacji; - działka nr [...] objęta jest księgą wieczystą [...] i stanowi własność Skarbu Państwa. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego leży w obszarze urbanistycznym oznaczonym symbolem [...]- tereny komunikacji; - działka nr [...] aktualnie stanowi własność osób fizycznych na podstawie aktów notarialnych z dnia [...].12.2005r. Rep [...] oraz z dnia [...].03.2006r. Rep [...] Jak wynika z planu miejscowego leży w obszarze urbanistycznym oznaczonym symbolem [...]- istniejąca wytwórnia pasz do adaptacji czasowej. - działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] stanowią własność prywatną, a zgodnie z planem zagospodarowania Miasta P. położone są na obszarze urbanistycznym oznaczonym symbolem [...] -adoptowana i projektowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami podstawowymi wbudowanymi i na działkach wydzielonych. Jak wynika ponadto z wizji w terenie przeprowadzonej w dniu [...] września 2009 r. na działce nr [...] znajduje się utwardzone boisko, tor gokartowy, plac pod scenę przeznaczony na imprezy okolicznościowe, aleje spacerowe wzdłuż akwenu wodnego. Działka jest uzbrojona w energię elektryczną, a ponadto znajduje się na niej zieleń izolacyjna osiedla mieszkaniowego i terenów usługowych. Część działki nr [...] stanowi natomiast część ulicy [...], która jest drogą publiczną. Z kolei na działce nr [...] znajduje się dawny budynek mieszalni pasz, aktualnie hurtownia materiałów budowlanych; kolejno skład materiałów budowlanych oraz stacja LPG; działka jest ogrodzona; stanowi własność osób fizycznych. Dawny nr działki ewidencyjnej [...] (obecnie działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) stanowi teren osiedla mieszkaniowego [...]. Działki zagospodarowane i zabudowane domami jednorodzinnymi. Uzasadniając odmowę zwrotu przedmiotowej nieruchomości Starosta [...] wskazał, że ani Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego nie posiadają tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej dawny nr ewidencyjny [...] Nieruchomości te są własnością osób fizycznych, co zdaniem organu wyłącza możliwość ich zwrotu. Co do działki o nr [...]Starosta wskazał, że zwrot nie jest możliwy z uwagi na fakt, iż określony w akcie notarialnym z dnia [...] czerwca 1973 r. cel został zrealizowany. Odnosząc się natomiast do umorzenia postępowania w zakresie zwrotu działki o nr [...] podniósł, że brak jest przesłanki materialnoprawnej do wydania decyzji orzekającej o zwrocie przedmiotowej działki, ponieważ została ona nabyta na podstawie warunkowej umowy sprzedaży z dnia [...] października 1973 r., a następnie umowy przeniesienia prawa własności z dnia [...] października 1973 r. na rzecz Powiatowego Związku Gminnych Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w P. W związku z czym nie mają zastosowania przepisy wywłaszczeniowe. Od decyzji powyższej odwołanie do organu wyższego stopnia, w ustawowym terminie, złożyli K. P., A. P.i T. P. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodnego w znacznej części, w tym dokumenty stanowiące o okolicznościach zbycia dawnej działki nr [...] na rzecz osób prywatnych. Zdaniem Wojewody, Starosta nie wskazał ponadto podstawy prawnej orzeczenia o odmowie zwrotu tejże działki, ani też nie uzasadnił swego stanowiska, przedstawiając na to dowody w sprawie. Ponadto przytoczył art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzez osoby trzeciej. Jednocześnie stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu K. P., A. P. i T. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. W skardze podnieśli między innymi, że organ drugiej instancji dopuścił się obrazy przepisów postępowania, poprzez brak analizy oraz oceny istniejącego w sprawie materiału dowodowego. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie, w odniesieniu do rozstrzygnięcia wydanego co do działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] , [...] i [...], natomiast w części rozstrzygającej co do działki o dawnym numerze ewidencyjnym [...], podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 1,2 i 3 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy , bądź uchylając tą decyzję umarza postępowanie I instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Wskazane warianty rozstrzygnięcia stanowią generalną zasadę rozpoznawania sprawy administracyjnej w dwóch merytorycznych instancjach. Stosownie do treści § 2 tego artykułu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Literalne brzmienie tej regulacji przesądza, że ten typ decyzji kasacyjnej może być zastosowany jedynie wtedy, gdy zachodzi przesłanka konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jest ona wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej organ II instancji ocenił decyzję wydaną przez organ I instancji co do działki [...] jako prawidłową. Wskazał, że wyniki przeprowadzonej wizji dokumentują, iż znajdują się na niej między innymi utwardzone boisko, utwardzony tor, plac pod sceną, aleje spacerowe, zieleń izolacyjna dla osiedla mieszkaniowego i terenów usługowych oraz budynek. Ocenił, że okoliczności te potwierdzają także zdjęcia załączone przez wnioskodawców do odwołania a także karta obiektu – Ośrodka Rekreacyjnego w P. (wymienia jakie inwestycje zostały dokonane podczas pierwszego etapu budowy w latach 1972 - 77) oraz zestawienie całości kosztów zatwierdzonych przez Dyrektora Wojewódzkiego Funduszu Turystyki i Wypoczynku w C. w dniu [...] października 1978r. Uzasadnił ostatecznie, że oznacza to, iż na wymienionej działce został zrealizowany cel wywłaszczenia w czasie przewidzianym na tą realizację przez przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wyniku wskazanej konkluzji nie została jednak wydana stosowna decyzja merytoryczna, lecz decyzja uchylająca decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia - bez wskazania jakie okoliczności faktyczne podlegają jeszcze wyjaśnieniu. W zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] nie ustosunkował się ponadto w żaden sposób do rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie dotyczącym działek o nr ewidencyjnych [...] i [...]. Brak jest uzasadnienia dla takiego zaniechania. W odniesieniu do dwóch wymienionych działek orzeczenie uchylające uznać wypada za co najmniej przedwczesne, wobec braku przedstawienia jakichkolwiek argumentów uzasadniających taką decyzję. W odniesieniu natomiast do tej części zaskarżonej decyzji, która odnosi się do działki o dawnym numerze ewidencyjnym [...], uznać należy, że została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W aktach administracyjnych znajdują się dokumenty potwierdzające, że działka [...] została zbyta na rzecz osób fizycznych. Wojewoda [...] słusznie zatem wskazał na treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 29 sierpnia 1997r. zgodnie z którym roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, to jest 1 stycznia.1998r , nieruchomość została sprzedana albo ustawiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Organ I instancji nie ustalił jednakże kiedy dokładnie zbycie nieruchomości miało miejsce oraz na rzecz jakich podmiotów, które de facto korzystają w takim postępowaniu z przymiotu strony. Powyższe uzasadnia zatem uchylenie decyzji Starosty [...] do ponownego rozpoznania. Niezależnie od powyższego, inne zarzuty zawarte w skardze nie są trafne. Argument, że odwołanie skarżących nie obejmowało żądania zwrotu działki o starym nr [...] z uwagi na spodziewane duże koszty postępowania oraz brak realnej możliwości jej zwrotu, nie ma wpływu na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia. Zarzut, że w akcie notarialnym sporządzonym w dniu [...] czerwca1973r. niemożliwe było przywołanie decyzji z dnia [...] czerwca 1973r., odnosi się do działki [...], która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia merytorycznego Wojewody [...], a jedynie jego wpadkowej oceny decyzji organu I instancji w części odnoszącej się do wymienionej działki. Także pozostałe zarzuty nie mogą być przedmiotem badania przez Sąd orzekający w sprawie niniejszej, skoro odnoszą się do wymienionej działki [...], co do której organ II instancji ostatecznie się nie wypowiedział. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] uwzględni wskazane uwagi i dokona oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod ich kątem. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ) w części odnoszącej się do działki o nr [...] oraz uchylił wymienioną decyzję w części dotyczącej działek o numerach [...],[...] i [...] na podstawie art. 145 pkt 1 lit c cyt. ustawy.