I SA/Wa 2075/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Emilia Lewandowska Asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za grunt 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. B. i K. B., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] odmawiającą przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...]. ozn. hip. [...] o pow. [...] m². Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Prezydent W. odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, z uwagi na niewystąpienie przesłanek z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn zm.). Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A. B. wniosła odwołanie. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Wojewoda [..] stwierdził, iż pozytywne rozstrzygnięcie wniosku odszkodowawczego za działkę objętą działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) uzależnione jest od jednoznacznego wykazania – zgodnie z treścią art. 215 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami – że działka taka mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu, czyli przed dniem 21 listopada 1945 r. przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz że poprzedni właściciel bądź jego następca prawny zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Organ podkreślił, iż stwierdzenie braku jednej z powołanych wyżej przesłanek uniemożliwia ustalenie odszkodowania za taką nieruchomość. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, iż teren położony w rejonie ulic [...]., na którym znajduje się przedmiotowa działka objęty został decyzją lokalizacyjną z dnia [...] października 1962 r. nr [...] pod budowę zespołu [...] oraz decyzjami Naczelnika [...] z dnia [...] maja 1977 r. nr [...] i z dnia [...] stycznia 1978 r. Nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej polegającej na budowie [...]. Powyższe okoliczności wskazują, iż właściciele utracili faktyczną możliwość władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r., a zatem została spełniona pierwsza z przesłanek z art. 215 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oceniając wystąpienie drugiej przesłanki dotyczącej ustalenia odszkodowania za działkę budowlaną w trybie powołanego artykułu, organ stwierdził, iż możliwość przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne należy oceniać w oparciu o Ogólny Plan Zabudowy Miasta W., zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych z dnia [...] sierpnia 1931 r. Z planu tego wynika, że teren przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) oznaczony jako [...] przewidziany był pod zabudowę zwartą od 3 do 4 kondygnacji i 50 % powierzchni zabudowania. Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał, iż parametry te oraz usytuowanie przedmiotowej nieruchomości wskazują, iż nie mogła być ona przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. W ocenie organu przedstawione parametry wskazują ponadto na możliwość zabudowy przedmiotowej działki budynkiem wielorodzinnym. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ uznał, iż wymogi wspomnianego planu, jako aktu administracyjnego o charakterze władczym odczytywane muszą być jako bezwzględnie obowiązujące, a zatem skoro zabudowa zwarta 3 – kondygnacyjna o 50% powierzchni zabudowania w żaden sposób nie może być utożsamiana z budownictwem jednorodzinnym, to tym bardziej zabudowa zwarta o 4 kondygnacjach i 50% powierzchni zabudowania nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października A. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, 8 i 9 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w szczególności, czy plan zagospodarowania W. z 1931 r. wykluczał zabudowę jednorodzinną na terenie przedmiotowej nieruchomości. W ocenie skarżącej twierdzenie organu, iż oznaczony w planie zabudowy z 1931 r. sposób zabudowy przedmiotowej działki wyklucza zabudowę jednorodzinną nie jest dowodem, lecz wyłącznie gołosłownym stwierdzeniem organu. Skarżąca podniosła, iż jako materiał dowodowy winny w niniejszej sprawie służyć wyrys i wypis z planu ze szczególnym ich omówieniem i dopiero na ich podstawie organ powinien wykazać, że na przedmiotowej działce, położonej na terenie nieuzbrojonym przewidziana była wyłącznie zabudowa wielorodzinna. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, ponieważ zaskarżona decyzja, oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jego treścią przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Dokonując zatem wykładni powołanego artykułu należy wskazać, iż przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wymaga spełnienia łącznie następujących przesłanek: - działka była objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy; - przed datą wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne; - poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] podlegała przepisom powołanego dekretu. Ponadto ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż właściciele utracili faktyczną możliwość władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958. Na potwierdzenie tego stanu rzeczy należy wskazać na decyzję lokalizacyjną z dnia [...] października 1962 r. nr [...] pod budowę zespołu [...] oraz decyzję Naczelnika [...] z dnia [...] maja 1977 r. nr [...] i z dnia [...] stycznia 1978 r. Nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej polegającej na budowie [...]. Istota przedmiotowego postępowania administracyjnego sprowadza się zatem do ustalenia, czy organy prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie przyznania odszkodowania prawidłowo stwierdziły, że przed datą wejścia w życie dekretu przedmiotowa nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Dokonując tych ustaleń należy wskazać, iż organy administracyjne związane były oceną prawną i wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 września 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 378/05 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] odmawiającą przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] W powyższym wyroku Sąd wskazał, iż z uzasadnień decyzji organów obu instancji jak i z materiału dokumentacyjnego nie wynika, by organy badały, czy przed dniem 21 listopada 1945 r. nieruchomość ta mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Podkreślenia wymaga również fakt, iż ówczesny skarżący S. B. podnosił, iż nieruchomość stanowiąca własność jego poprzedników prawnych przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne i nawet przystąpiono do prac budowlanych związanych z budową domu mieszkalnego. Podnoszonych wątpliwości organy orzekające również nie rozważyły i się do nich w żaden sposób nie ustosunkowały. Tym samym Sąd stanął na stanowisku, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób umożliwiający jej prawidłowe rozstrzygnięcie i z przyczyn powyższych zalecił organowi ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne przed dniem 21 listopada 1945 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organy obu instancji ustaliły, iż w dniu wejścia w życie dekretu o gruntach [...] obowiązywał Ogólny Plan Zabudowy Miasta W. zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych z dnia [...] sierpnia 1931 r. Plan ten przewidywał, że teren przy ul. [...](obecnie ul. [...].) oznaczony jako [...] przeznaczony był pod zabudowę zwartą od 3 do 4 kondygnacji i 50 % powierzchni zabudowania. Takie przeznaczenie gruntu – zdaniem organów – oznacza, że brak było możliwości zabudowy działki domem jednorodzinnym, wobec powyższego nie można było uznać, że zaistniała przesłanka do przyznania odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowiska takiego nie można jednak podzielić, gdyż poprzestanie przez organy orzekające w niniejszej sprawie na zacytowaniu zapisów planu niczego nie wyjaśnia, a jednocześnie nie wyklucza zabudowy jednorodzinnej. Niezbędne są zatem dalsze ustalenia związane z realizacją takich zapisów planu i jego interpretacją. Należy podkreślić, iż przepisy obowiązujące przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. nie zawierały definicji domu jednorodzinnego, zatem parametry domu, który mógł spełniać taką funkcję nie były określone. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji należy posłużyć się definicją domu jednorodzinnego określoną w przepisach obowiązujących w dacie orzekania o odszkodowaniu. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) pod pojęciem domu jednorodzinnego należy rozumieć budynek wolnostojący albo w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Jednakże dokonując oceny przesłanki możliwości zabudowy, odniesienie się wyłącznie do aktualnie obowiązującej definicji domu jednorodzinnego jest niewystarczające, gdyż należy również ocenić, czy plan zabudowy istniejący w dniu wejścia w życie dekretu, taką możliwość przewidywał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1487/06). Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, zdaniem Sądu zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, tak jak uczyniły to organy obu instancji, że przedmiotowa nieruchomość przed dniem wejścia w życie dekretu, nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Tym samym ocena legalności zaskarżonych decyzji prowadzi do wniosku, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, czyli art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez niezgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienia są na tyle istotne, że musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności wniosku skarżącej. W szczególności organ powinien wyjaśnić, jakie obowiązywały standardy budownictwa dla domów jednorodzinnych przed dniem wejścia w życie dekretu, a przede wszystkim powinien wziąć pod uwagę podnoszoną kwestię przez skarżącego S. B., dotyczącą przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości przed wejściem w życie dekretu pod budownictwo jednorodzinne i w konsekwencji o przystąpieniu do prac budowlanych związanych z budową domu mieszkalnego, jak również powinien ustalić – co podniosła w odwołaniu skarżąca - na jakiej podstawie sąsiadująca z przedmiotową nieruchomością, inna przedwojenna nieruchomość zabudowana została budynkiem jednorodzinnym. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy.