I SA/Wa 2077/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi G. Z. i M. D. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister Skarbu Państwa podał, że Wojewoda [...] w w/w decyzji stwierdził, że M. D. w ¼ części oraz G. Z. w 1/4 części, posiadają prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. Z. 1/2 części nieruchomości o powierzchni [...] ary, zabudowanej drewnianym budynkiem mieszkalnym o powierzchni [...] m2, położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w W., [...], powiat [...], województwo [...]. G. Z. i M. D. wniosły odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, iż z podstawy obliczenia rekompensaty wyłączono większość zabudowań oraz ograniczono ją do połowy. Minister Skarbu Państwa rozpatrując sprawę niniejszą stwierdził, iż kwestie rekompensat za tzw. mienie zabużańskie reguluje ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. G. Z. wystąpiła w dniu 21 grudnia 1992 r., a M. D. w dniu 10 kwietnia 2006 r. o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Minister wskazał, że z postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] lipca 1993 r., sygn. akt [...] wynika, że spadek po J. W., zmarłym w dniu [...] kwietnia 1944 r. w W. powiat [...] i ostatnio stale tam zamieszkałym, nabyły jego córki: A. Z. i M. W., po 1/2 części każda z nich. Z postanowienia z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. akt [...] wynika, że spadek po A. Z., zmarłej w dniu [...] kwietnia 1995 r. nabyły jej córki: G. Z. i M. D., po 1/2 części każda z nich. Sąd Rejonowy w S. w wyroku z dnia [...] kwietnia 1989 r. sygn. akt [...] ustalił, że J. W. pozostawił na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa majątek w postaci nieruchomości o powierzchni [...] ary ze znajdującym się na tej nieruchomości nowym budynkiem mieszkalnym, zbudowanym z [...], starym budynkiem mieszkalnym zbudowanym z drewna oraz stodołą wraz ze stajnią. W oparciu o powyższy wyrok oraz zeznania świadków złożone w sądzie: A. K., M. C. oraz stron A. Z. i M. W. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że w w/w decyzji ograniczono rekompensatę do połowy przez wyłączenie części przypadającej M. W., organ II instancji wskazał, że z postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] lipca 1993 r. sygn. akt [...] wynika, że spadek po J. W. nabyły jego córki A. Z. i M. W. po ½ części każda z nich. W piśmie z dnia 10 czerwca 1989 r. skierowanym do Sądu Rejonowego w S. M. W. wskazała: "Oświadczam, że odrzucam spadek po swoim ojcu J. W. [...] dnia [...] kwietnia 1944 r. w W. Do spadkobierców ustawowych należy oprócz mnie A. Z. – córka spadkodawcy – zamieszkała w S. [..]. Jak mi wiadomo spadkodawca nie zostawił testamentu." Minister stwierdził, że z treści powyższego oświadczenia wynika, iż wolą M. W. było odrzucenie praw spadkowych po J. W., nie wynika z niego, by zrzekła się ona praw spadkowych na rzecz A. Z. W ocenie Ministra w/w pismo M. W. nie stanowi wskazania A. Z. jako osoby uprawnionej do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Odrzucenie zaś praw spadkowych przez M. W. nie oznacza, że prawa te przechodzą na jej siostrę A. Z. Minister podniósł, iż w rozumieniu art. 1020 Kodeksu cywilnego spadkobierca, który spadek odrzucił zostaje wyłączony od dziedziczenia, tak jakby nie dożył otwarcia spadku, co oznacza, że uprawnienia te przechodzą na zstępnych osoby odrzucającej prawa do spadku. W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, iż w oparciu o w/w oświadczenie M. W. nie jest możliwe potwierdzenie wnioskodawczyniom uprawnienia do 1/2 części nieruchomości w W. Odnosząc się do zarzutu G. Z., że w decyzji organu I instancji z podstawy obliczenia rekompensaty wyłączono większość zabudowań, Minister wskazał, iż Wojewoda [....] działając wbrew zasadzie wynikającej z art. 7 kpa pomimo tego, iż z wyroku Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] kwietnia 1989 r. wynika, że J. W. pozostawił na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa majątek w postaci nieruchomości o powierzchni [...] ary ze znajdującymi się na tej nieruchomości: nowym budynkiem mieszkalnym, zbudowanym z [...], starym budynkiem mieszkalnym zbudowanym z drewna oraz stodołą wraz ze stajnią, nie podjął wszystkich czynności mających na celu ustalenie powierzchni w/w nieruchomości. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, iż w odniesieniu do drugiego budynku mieszkalnego, stodoły oraz stajni w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach przedmiotowej sprawy, nie jest możliwe ustalenie powierzchni, kubatury oraz roku budowy zabudowań. Minister podkreślił, że organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), jak również ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Jako dowód zaś należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 kpa). Natomiast gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii w tej sprawie (art. 84 § 1 kpa). Minister przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 59/11, w którym sąd stwierdził, że w przypadku, gdy z dowodów zebranych w trakcie postępowania nie wynika powierzchnia pozostawionych nieruchomości, brak ten należy uzupełnić w pierwszej kolejności w oparciu o dowody z dokumentu, a gdy takich dowodów nie ma, należy przyjąć dowody z oświadczeń świadków, przy czym w takim przypadku, gdy oświadczenia w ocenie organu są niewystarczające lub niewiarygodne, to braki te należy usunąć w ramach wyznaczonej w tym celu rozprawy administracyjnej. Natomiast w przypadku, gdy określenie powierzchni nieruchomości zabużańskiej w oparciu o dowód z dokumentu lub zeznań świadków okaże się niemożliwe, sąd nie wykluczył przyjęcia jako dowodu w sprawie opinii biegłego. Ponadto Minister zauważył, że Wojewoda w celu określenia powierzchni należących do J. W.: starego budynku mieszkalnego, stodoły wraz ze stajnią może zwrócić się do właściwych instytucji archiwalnych o przeprowadzenie kwerendy, w celu odnalezienia dokumentów dotyczących w/w nieruchomości. Z materiału dowodowego nie wynika zaś, by podjęto takie działania. Zdaniem Ministra uchybienie przepisom postępowania w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie powierzchni w/w budynków mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Minister był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Minister wskazał, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien w szczególności przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, co do powierzchni należących do J. W.: starego budynku mieszkalnego zbudowanego z [...], stodoły wraz ze stajnią. W tym celu powinien zwrócić się do właściwych instytucji archiwalnych o przeprowadzenie kwerendy, w celu odnalezienia dokumentów dotyczących w/w nieruchomości, a w miarę potrzeby wystąpić do biegłego z zakresu budownictwa celem ustalenia czy w oparciu o literaturę fachową oraz wiedzę specjalistyczną jest możliwe ustalenie (chociaż w przybliżeniu) powierzchni spornej zabudowy. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły G. Z. i M. D. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ I instancji nie uzasadnił dlaczego nie przyznał rekompensaty spadkobiercom M. W., zaś organ II instancji nie odniósł się do wniosku skarżących zgłoszonego w odwołaniu o wypłacenie rekompensaty z odsetkami za zwłokę. W ocenie skarżących organy orzekające nieprawidłowo oceniły oświadczenie M. W. o odrzucenie spadku po J. W. Ich zdaniem M. W. zrzekając się spadku wskazała tylko jednego spadkobiercę – A. Z., a nie swojego syna E. W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzupełnieniu skargi z dnia 21 lutego 2012 r. skarżące podniosły, iż art. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. reguluje odmiennie niż kodeks cywilny zasady zrzekania się spadku (rekompensaty). Zdaniem skarżących M. W. zrzekając się spadku po J. W. mogła się zrzec tylko rekompensaty, bo tylko ta rekompensata wchodziła w skład spadku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2011 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Jest to decyzja kasacyjna, mocą której organ odwoławczy przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podnieść należy, ze organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania w zakresie wyżej wskazanym, gdyż zgodnie z art. 136 kpa organ ten może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest zatem ocena, czy Minister zasadnie uznał, że sprawa potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym czy nie przekroczył on granic, jakie organowi odwoławczemu wyznaczył przepis art. 138 § 2 kpa. Uchyloną przez Ministra Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Wojewoda [...] stwierdził, że M. D. i G. Z. posiadają prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. Z. ½ części nieruchomości w W., [...], pow. [...], woj. [...] – o pow. [...] ary, zabudowanej drewnianym budynkiem mieszkalnym o pow. [...] m2. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). Wojewoda [...] wydając w/w decyzję ustalił w oparciu o przedłożony operat szacunkowy wartość nieruchomości przedmiotowej tj. gruntu o pow. [...] ary, zabudowanego [...] budynkiem mieszkalnym o pow. [...] m2. Tymczasem w wyroku Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] kwietnia 1989 r. sygn. akt [...] ustalono, że w skład nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP wchodzi nieruchomość o pow. [...] ary ze znajdującymi się na tej nieruchomości: nowym budynkiem mieszkalnym, zabudowanym z [...] o trzech izbach mieszkalnych oraz stodoła wraz ze stajnią. Sąd nie ustalił w powyższym wyroku powierzchni pozostawionych budynków, wymieniając jedynie ich rodzaj. Dane natomiast na temat powierzchni budynków mają znaczenie dla sprawy na etapie sporządzania operatu szacunkowego. Trzeba bowiem wskazać, że wartość rynkową pozostawionej nieruchomości ustala się na podstawie nieruchomości podobnych . W przypadku braku cen transakcyjnych tych nieruchomości zachodzi konieczność określenia przez rzeczoznawcę majątkowego wartości odtworzeniowej budynków znajdujących się na gruncie (art. 11 ust. 1 w/w ustawy). Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż w odniesieniu do drugiego budynku mieszkalnego, stodoły oraz stajni w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie, nie jest możliwe ustalenie powierzchni, kubatury oraz roku budowy zabudowań. W ocenie Sądu należy przyznać rację Ministrowi, że Wojewoda nie podjął wszystkich czynności mających na celu ustalenie powierzchni w/w zabudowań. Zgodnie zaś z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest zobowiązany również w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), jak również ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa) i jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W przypadku, gdy z dowodów zgromadzonych w sprawie nie wynika powierzchnia pozostawionych nieruchomości (co ma miejsce w niniejszej sprawie) brak ten należy uzupełnić w pierwszej kolejności w oparciu o dowody z dokumentów, a gdy takich dowodów nie ma należy przyjąć dowody z oświadczeń świadków, a nawet wyznaczyć w tym celu rozprawę administracyjną. Przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. bowiem, nie wyłączają wydania decyzji w oparciu o oświadczenia świadków, złożone na rozprawie, a wręcz w sposób wyraźny odwołują się do tej możliwości, skoro w art. 6 ust. 5 ustawy mowa jest między innymi o oświadczeniach złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przed organem prowadzącym postępowanie. Zasadnie organ II instancji wskazał również, że w celu ustalenia powierzchni starego budynku mieszkalnego, stodoły wraz ze stajnią, Wojewoda [...] mógł zwrócić się do właściwych instytucji archiwalnych o przeprowadzenie kwerendy w celu odnalezienia dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości jak również w miarę potrzeby zwrócić się do biegłego z zakresu budownictwa czy jest możliwe ustalenie powierzchni zabudowy w oparciu o literaturę fachową oraz wiedzę specjalistyczną. Wyjaśnienie tych okoliczności nie mogło być dokonane w postępowaniu odwoławczym (w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego), gdyż oznaczałoby to w istocie, że zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia stanu faktycznego, zostałyby dokonane po raz pierwszy przez organ II instancji. To zaś mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), gwarantującej stronom prawo do dwukrotnego rozpatrzenia ich sprawy. Przemawiało to za zasadnością uchylenia przez Ministra Skarbu Państwa decyzji Wojewody [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W świetle powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja mieści się w granicach zakreślonych w art. 138 § 2 kpa, a przy ocenie materiału dowodowego, w części w jakiej odnosi się ona do ustalenia składu majątku pozostawionego, organ odwoławczy nie uchybił zasadzie swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa i nie naruszył zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi w kwestii dokonania oceny prawidłowości decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie, stwierdzić należy, iż orzekając w oparciu o dyspozycję art. 138 § 2 kpa, organ II instancji powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji. Nie może też przesądzać treści rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ o treści rozstrzygnięcia po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia decyduje wyłącznie organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy. Jak wynika z art. 138 § 2 kpa decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, zaś z treści tego przepisu nie można wyprowadzić wniosku, aby organ I instancji był związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Zauważyć też należy, że przyczyny dla których organ odwoławczy przyjął za konieczne skorzystanie z możliwości art. 138 § 2 kpa, znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji i trafne jest ustalenie, że dostrzeżone błędy proceduralne nakazywały przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Charakter zaskarżonej decyzji sprawia, że postępowanie jest w toku. Oznacza to, że po uchyleniu decyzji, postępowanie dalej toczyć się będzie przed organem I instancji i organ odwoławczy nie może pozbawić organu pierwszoinstancyjnego samodzielności, nieodzownej przy rozstrzyganiu sprawy. Uchybienia procesowe, jakimi dotknięte było postępowanie przed organem I instancji czyni niemożliwe odniesienie się na tym etapie do kwestii związanych z merytoryczną oceną decyzji tego organu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest jak zaznaczono wcześniej wyłącznie ocena czy Minister Skarbu Państwa uchylając decyzję organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia nie przekroczył granic jakie organowi odwoławczemu wyznaczył przepis art. 138 § 2 kpa. Dokonywanie zaś wykładni przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. zgodnie z żądaniem skargi byłoby na obecnym etapie postępowania administracyjnego przekroczeniem uprawnień sądu. Należy wyjaśnić, iż sytuacja prawna skarżących jest tego rodzaju, że w wyniku uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia mają one możliwość ponownego podniesienia dotychczasowych argumentów przed organem I instancji, w przypadku ich nieuwzględnienia, wniesienia środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, a w sytuacji utrzymania w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji, skierowania skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.