I SA/Wa 2077/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia przejścia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz gminy własności nieruchomości oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] [...] po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta [...] – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...][...] odmawiającą stwierdzenia przejścia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Gminy [...] działki nr [...] (KW bez oznaczenia), obr.[...], gm. [...] stanowiącej współwłasność H. V., L. M., B. B., W. V. i S.V. Organ zaznaczył, że wcześniejszą decyzję z dnia [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzją z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyjaśnił, że art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Z akt wynika, że działka nr [...] w dniu [...] stanowiła współwłasność H. i T. V. (umowa darowizny z dnia [...], Rep. A nr [...]), co oznacza iż w tej dacie działka ta nie była własnością Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Dodał, że spadek po zmarłej [...] T. V. nabyli H. V., L.M., B.B., W. V. i S.V. Organ wskazał, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia na [...] bądź sposób korzystania. Mapa sytuacyjna z dnia [...] przedstawiająca stan działki na [...] wskazuje na zajęcie działki nr [...] pod pas drogi. Natomiast z rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] (zaliczającego ul. [...] do dróg publicznych) nie wynika, że obejmowało ono również odgałęzienia od ulicy [...], tak jak w przypadku ul. [...]. Nadto z metryki ul. [...] nie wynika bezspornie, że działka ta leży w pasie drogi publicznej. Burmistrz [...] mimo wezwań, nie złożył dokumentów potwierdzających, że grunt ten stanowiący wg oświadczenia H. V. z dnia [...] drogę konieczną do posesji jego córek, miał w dniu [...] nadaną kategorię drogi publicznej. Organ II instancji stwierdził, że spełnienie przesłanki władztwa publicznoprawnego potwierdza umowa z dnia [...] zawarta pomiędzy Przedsiębiorstwem Użyteczności Publicznej sp. z o.o. a Zarządem Miasta [...] na oczyszczanie tego terenu oraz umowa z dnia [...] zawarta pomiędzy Firmą Drogową "F." a Zarządem Miasta [...] na konserwację dróg utwardzonych. Dodatkowo zgodnie z oświadczeniem T. H. pracownika A. sp. z o.o. z dnia [...], na ww. gruncie są wykonywane prace zgodnie z umową z dnia [...] z Gminą i Miastem [...]. Nie została jednak spełniona przesłanka zajęcia gruntu pod drogę publiczną. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu na dzień 31 grudnia 1998 r., zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych st. podstawowego. Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina Miasta [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie: - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i art. 136 kpa, polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz nie dokonaniu wyczerpującego zebrania całości materiału dowodowego, poprzez zaniechanie podjęcia z urzędu czynności w celu uzyskania: załącznika do rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] zawierającego ul. [...], załącznika graficznego do metryki ul. [...], mapy sieci dróg gminnych w [...] na [...] i uzupełniającego postępowania dowodowego z ww. dokumentów na okoliczność ustalenia, czy działka nr [...] była w dniu [...] zajęta pod drogę publiczną; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na nie dokonaniu wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i dowolnej ocenie zebranych dowodów, co spowodowało dokonanie błędnych ustaleń: że z rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] nie wynika, aby zakresem jego obowiązywania były objęte również odgałęzienia od ulicy [...] w [...] i nie wynika, czy kategorią drogi gminnej (drogi publicznej) objęto również odnogi głównego odcinka ulicy [...] w [...], że z metryki ulicy [...] w [...] nie wynika bezspornie, czy działka nr [...] znajduje się w pasie drogi publicznej, że odnoga ulicy [...] w [...] znajdująca się na działce nr [...] nie stanowiła w dniu [...] drogi publicznej, nie miała nadanej kategorii drogi publicznej oraz niezasadną odmowę poczynienia przez organ drugiej instancji ustaleń: że z rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] nie wynika, aby zakresem jego obowiązywania nie były objęte odgałęzienia ulicy [...], że z metryki ulicy [...] wynika, że przedmiotowa ulica w dniu [...] miała 2 (dwa) łączniki, odgałęzienia, że na znajdującej się w aktach sprawy mapie z przebiegiem ulicy [...] w [...] (stan na [...]) oznaczono 2 odgałęzienia, odnogi ulicy [...], że na znajdującym się w aktach sprawy wyrysie z rejestru gruntów Urzędu Miejskiego we [...] (stan na [...]) odcinek drogi na działce nr [...] jest ulicą [...], - art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym przyjęciu - przy niedostatecznie ustalonym stanie faktycznym - że nie została spełniona przesłanka zajęcia ww. nieruchomości pod drogę publiczną. Zdaniem skarżącej metryki (element ewidencji dróg publicznych) są prowadzone tylko dla dróg publicznych, więc metryka ulicy [...] w [...] stanowi jeden z dokumentów przesądzających o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych. Zaniechanie organu odwoławczego czyni co najmniej przedwczesnym ustalenie, że w dniu [...] działka nr [...] nie była zajęta pod drogę publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia przejścia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Gminy [...] opisanej działki nr [...]. Podstawę materialnoprawną badanych decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – jak słusznie podał organ odwoławczy - stanowiący normę o charakterze wywłaszczeniowym. Zgodnie z powyższym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z przytoczonej regulacji wynika zatem, że możliwość nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, następuje, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione były kumulatywnie trzy przesłanki: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, a także braku przysługiwania praw własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Regulacja ta zgodnie z założeniem ustawodawcy miała służyć uporządkowaniu stosunków własnościowych nieruchomości zajętych w różnym czasie i różnych okolicznościach pod drogi publiczne, które nie stanowiły własności Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. W związku z powyższym fakt zajęcia w dniu [...] danej nieruchomości pod drogę publiczną i pozostawania we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, nakłada na właściwe organy obowiązek przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego. Zaznaczyć trzeba, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie definiuje pojęcia "władanie nieruchomością", dlatego do ustalenia, że nieruchomość pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym decydujące znaczenie ma wykazanie, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną wykonywały faktyczne czynności związane z jej utrzymaniem, konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., I OSK 1471/07 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2011r., sygn. akt I SA/ Wa 1116/11, LEX nr 1150648). W orzecznictwie wskazuje się, że skoro ani art. 73, ani inne przepisy tej ustawy nie wyjaśniają pojęcia drogi publicznej, to należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przez sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" użyte w art. 73 ust. 1 ustawy należy rozumieć nieruchomości, na których urządzono drogę, które następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych przed 1 stycznia 1999 r. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 r., I OSK 1124/10 i powołane tam orzeczenia). Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego, jak stanowił art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 1999 r. Uwzględniając powyższe rozważania, ustalenia organów odnośnie braku spełnienia wszystkich przesłanek wynikających z art. 73 ww. ustawy należało ocenić jako prawidłowe. Umowa darowizny sporządzona w dniu [...] (rep. A nr [...]) potwierdza, że w dniu [...] przedmiotowa działka pozostawała we współwłasności H. i T. V., a zatem nie była własnością Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Z akt sprawy wynika, że spadek po T. V. nabyli H.V., L.M., B.B., W. V. i S.V. H.V. konsekwentnie w toku postępowania podnosił, że działka nr [...] jest odgałęzieniem ul. [...], co jednak nie oznacza, że stanowiła drogę publiczną. Kwestionował przy tym umowy zawarte z "Miastem" zaznaczając, że są to umowy o charakterze generalnym (pisma z [...],[...]). W dniu [...] oświadczył, że sporna działka stanowi drogę konieczną do nieruchomości jego córek. Podkreślił przy tym, że f-my F. i Przedsiębiorstwo Oczyszczania Miasta nie oczyszczały, ani nie odśnieżały działki nr [...], a tym bardziej nie konserwowały nawierzchni. Zauważyć trzeba, że dołączona do akt sprawy mapa sytuacyjna z dnia [...] przedstawiająca stan na dzień [...] wskazuje tylko, że działka nr [...] stanowiła pas drogi. Z rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 15 kwietnia 1996 r. nr 3/96, zaliczającego między innymi ul. [...] do dróg publicznych (z którą łączy się działka nr [...]) również nie wynika, że zaliczenie to dotyczy odgałęzień od ulicy [...]. Natomiast w przypadku ulicy [...] na mapie, tą samą nazwę nosi również jej odnoga. Na zaliczenie spornej działki do pasa drogowego ul. [...] nie wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości również metryka tej ulicy, którą skarżąca z kolei uważa za dowód jednoznaczny. Przede wszystkim, zdaniem Sądu, metryka sama w sobie nie przesądza o zaliczeniu działki nr [...] do dróg publicznych, skoro okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w innych stosownych dokumentach urzędowych. Nadto, w samej metryce wskazano na ul. [...] wraz z łącznikiem (str. tytułowa), na kolejnej stronie wymienia się już dwa łączniki i podaje ich powierzchnię w rubrykach nr [...] i [...]. Niemniej z mapy z dnia [...] przedstawiającej przebieg ulicy [...] na dzień [...] przesłanej przy oświadczeniach Burmistrza Miasta [...] – wbrew twierdzeniom skarżącej - wynika, że w tej dacie od ul. [...] odchodziły trzy, a nie dwie odnogi – poza sporną działką - usytuowane na działce nr [...] (najbliższej ul.[...]) i na działce nr [...] (najbliższej ul.[...]). Podobnie z oświadczenia Burmistrza Miasta [...] złożonego w dniu [...] nie sposób wywieść, że sporna działka drogowa została zaliczona do dróg gminnych. Natomiast podnoszony w oświadczeniu fakt zaliczenia do dróg gminnych ul. [...] na mocy ww. rozporządzenia z 1996r. nie był kwestionowany, nie ma zatem istotnego znaczenia w sprawie. Pomimo wezwań, Gmina [...] nie złożyła dokumentów potwierdzających, że działka nr [...] również została objęta cyt. rozporządzeniem Wojewody [...]. W piśmie z dnia [...] skarżąca wskazała, że "przekazano wszelkie dostępne dokumenty" potwierdzające, że sporna działka na dzień [...] leżała w pasie drogi gminnej. Niemniej analiza powyższych dokumentów – jak wykazano wyżej – nie potwierdza stanowiska skarżącej. Sąd nie podzielił również zarzutu nieprzeprowadzenia z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów wymienionych w skardze, w którym Gmina upatrywała naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego. Należy bowiem podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że zobowiązanie organu do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie oznacza, że strona wywodząca z określonych faktów skutki prawne zwolniona jest od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Strona powinna zatem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i udostępnić wszelkie posiadane dowody, potwierdzające okoliczności podnoszone we wniosku wszczynającym postępowanie (por. NSA z dnia 8 listopada 2013, sygn. akt II OSK 1291/12, LEX nr 1421792). Ponadto, z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie wynika nieograniczony obowiązek organu w poszukiwaniu faktów i dowodów kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli sama strona nie przedstawia dowodów potwierdzających jej stanowisko. Reasumując, jak już wyjaśniono na wstępie, niespełnienie choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 cyt ustawy stanowi przeszkodę do uznania, że nieruchomość z dniem [...] stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. W konsekwencji, jako prawidłowe należało ocenić stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.