I SA/Wa 2077/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Asesor WSA Iwona Ścieszka Protokolant referent Jolanta Replin po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zobowiązania do udostępnienia nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...] z/s w [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] odmawiającą wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie [...], gm. [...], będącej własnością M. i S. małżonków W., na której posadowiona jest [...] w celu wykonania [...] przedmiotowej [...] polegającego na wymianie [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta [...], na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. odmówił wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia przedmiotowej działki w celu wykonania [...] polegającego na wymianie [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Spółka [...] wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnił, że z uwagi na brak porozumienia między inwestorem a właścicielami nieruchomości, Spółka wystąpiła do Starosty z wnioskiem o wydanie w trybie art. 124b powołanej ustawy decyzji zobowiązującej właścicieli nieruchomości do jej udostępnienia w celu wykonania czynności związanych z [...], polegających na wymianie [...]. Przypomniał, że wynikające z powołanego przepisu udostępnienie nieruchomości jest ściśle powiązane z celem udostępnienia. Przepis ten określa ściśle rodzaj czynności, które mogą zostać wykonane przez wnioskodawcę. W zakresie czynności objętych powyższym przepisem przewidziano roboty polegające na konserwacji, remoncie, usunięciu awarii. Organ II instancji stwierdził, że Starosta prawidłowo uznał, że planowane prace na przedmiotowej działce nie mieszczą się w ramach art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z wniosku inwestora wynika, że prace prowadzone przez inwestora będą polegały na [...] w postaci [...] napowietrznej [...] w ramach projektu "[...] działek nr: [...] ([...]) i [...] ([...]). Tak określony zakres prac wskazuje, że w przedmiotowej sprawie nie ma być przeprowadzony remont ale przebudowa istniejącego obiektu budowlanego. Treść wniosku wskazuje na wymianę [...] na słup wirowany z rozłącznikiem i podejściem kablowym. Ponadto organ I instancji uzyskał decyzję Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2019 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzję zmieniającą z dnia [...] stycznia 2021 r., z których wynika, że przedmiotowa działka objęta jest tymi decyzjami i znajduje się na niej [...] do wymiany na [...] (załącznik nr 1 i 2 do decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r.). W ocenie organu odwoławczego wymiana słupa nie stanowi więc remontu, a stanowi prace związane z "[...] działki nr [...]. Inwestycja obejmuje obiekty: [...] . Linie rozgraniczające teren inwestycji obejmują swym zasięgiem przedmiotową działkę. W tej sytuacji, zdaniem Wojewody nie można uznać, że prace na przedmiotowej działce związane są z remontem obiektu [...], a z budową/przebudową w ramach całego obiektu liniowego określonego w decyzji Wójta Gminy o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz decyzji zmieniającej z dnia [...] stycznia 2021 r. Roboty inwestycyjne celu publicznego zarówno realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, obejmuje art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu odwoławczego Starosta orzekł o odmowie wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości w sposób prawidłowy. Zgromadzony materiał dowodowy w sprawie wskazuje bowiem, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółka [...]. W uzasadnieniu skarżąca Spółka zarzuciła wydanej decyzji naruszenie przepisów: I - postępowania, czyli: - art. 77 § 1, art. 7 oraz art. 80 kpa poprzez niedokładne i nierzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w szczególności z uwagi na nieprawidłowe przyjęcie, że: prace planowane przez inwestora są przebudową obiektu budowlanego, a nie remontem, skoro nazwa inwestycji zawiera w swojej treści stwierdzenie "budowa", to inwestycja ta nie może być rozumiana jako remont, - art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 9 kpa z uwagi na brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego w zaskarżonej decyzji. II - prawa materialnego, czyli: art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy planowane działania mające na celu remont sieci w sposób gwarantujący "niezawodność funkcjonowania [...]" mogą być uznane za remont w rozumieniu art. 124b powołanej ustawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2021 r. Dz. U. poz. 1899 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 124b ust. 1-3 tej ustawy Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości, do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Decyzję, o której mowa, wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności, o których mowa w ust. 1 tego przepisu. Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis art. 124 ust. 1a i 4 omawianej ustawy stosuje się odpowiednio. Przepis art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami może być zastosowany, jeżeli kumulatywnie spełnione zostaną dwie przesłanki: - wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, oraz - właściciel (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) nie wyraża zgody na takie udostępnienie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 871/19). Przy tym dla prawidłowego zastosowania tego przepisu niezbędne jest dokonanie przez organ uprzedniej kwalifikacji planowanych prac w kontekście pojęć, jakimi posługują się przepisy prawa budowlanego (np. pojęcie remontu, konserwacji, usuwania awarii). Ocena ta może zostać jednak dokonana tylko wówczas, gdy organ orzekający będzie dysponował odpowiednimi dokumentami zawierającymi szczegółowe merytoryczne wyjaśnienia i informacje o zamierzeniach inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1812/17 stanął na stanowisku, że warunkiem uznania planowanych robót jako przewidzianych w art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest wykazanie, że roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 7a i art. 3 pkt 6 prawa budowlanego. Ponadto roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b powołanej ustawy w zw. z art. 3 pkt 8 prawa budowlanego, wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowiłoby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a prawa budowlanego), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego). Jeżeli organy orzekające w sprawie na podstawie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalą (m.in. na podstawie szczegółowej dokumentacji projektowej i technologicznej), że planowane prace budowlane doprowadzą do zmiany parametrów, takich jak np. długość lub szerokość linii elektroenergetycznej, przebieg trasy linii w terenie, wysokość lub szerokość urządzeń lub [...] (np. w zakresie określonego [...]), napięcie lub [...] albo moc [...], to należy przyjąć, że tego rodzaju prace nie stanowią prac remontowych w rozumieniu omawianego art. 124b, lecz powinny być kwalifikowane jako inny rodzaj robót budowlanych (np. przebudowa, nadbudowa, rozbudowa, patrz także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2201/18). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela to stanowisko. Oznacza to, że aby organ mógł pozytywnie rozpatrzyć wniosek złożony w trybie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wnioskodawca musi wykazać, w przypadku zaistnienia w tym zakresie wątpliwości, że planowana inwestycja spełnia ustawowe warunki (czyli jest związana z konserwacją, remontami lub usuwaniem awarii wymienionych w powołanym przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń) oraz, że w sprawie brak jest zgody uprawnionego podmiotu. Okoliczności te mają zasadniczy charakter z punktu widzenia treści art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny i prawny rozpatrywanej sprawy, wyjaśnić należy, że organy obu instancji uznały, że skarżąca Spółka dostatecznie wykazała brak zgody właścicieli przedmiotowej nieruchomości na udostępnienie nieruchomości w celu wykonania zaplanowanych prac. W tej sytuacji pozostało do ustalenia, czy w sprawie zaistniała druga ustawowa przesłanka warunkująca możliwość zastosowania art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli czy zamierzone prace stanowią konserwację, remont lub związane są z usuwaniem awarii wymienionych w powołanym przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń. Niewątpliwie, i nie jest to w rozpatrywanej sprawie kwestią sporną, planowana inwestycja nie miała być wykonywana w ramach konserwacji lub usuwania awarii przedmiotowej [...]. W tej sytuacji pozostało do wyjaśnienia, czy planowana inwestycja stanowiła remont [...]. W tym zaś zakresie, po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego organy orzekające powzięły uzasadnione wątpliwości. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że roboty (czynności) remontowe w rozumieniu powołanego art. 124b wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc jednak bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu, w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych formułuje się pogląd, że wymiana tzw. [...], stanowiącego element składowy [...], prowadząca tak jak w rozpatrywanej sprawie do posadowienia w miejscu dotychczasowym [...] (m.in. wykonanego z nowego materiału) może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe powyższego urządzenia i związanych z nim przewodów oraz przebieg samej [...] (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1509/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 604/14). Jeżeli zatem organy orzekające w sprawie na podstawie art. 124b ustalą (m.in. na podstawie szczegółowej dokumentacji projektowej i technologicznej), że planowane prace budowlane doprowadzą do zmiany parametrów takich, jak np. długość lub szerokość [...], przebieg trasy [...] w terenie, wysokość lub szerokość urządzeń lub [...] (np. w zakresie określonego [...]),[...] lub [...] albo moc [...] (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 983/17), to należy przyjąć, że tego rodzaju prace nie stanowią prac remontowych w rozumieniu art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, lecz powinny być kwalifikowane jako inny rodzaj robót budowlanych (np. przebudowa, nadbudowa, rozbudowa). Jak wynika z akt sprawy, pierwotna decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2020 r. (k-59 akt adm. tom I) pozytywna dla skarżącej Spółki została uchylona przez organ odwoławczy ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] (k-68 akt adm. tom I). Przyczyną uchylenia był fakt, że w ocenie Wojewody organ I instancji "przedwcześnie uznał, że planowane prace na przedmiotowej działce mieszczą się w ramach art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami" (str. 3 decyzji). Dlatego też organ II instancji zalecił, by ponownie prowadząc postępowanie, organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o dokumentację techniczną, której brak w sprawie, oraz wyjaśnił kwestię wymiany słupa, bowiem w ocenie Wojewody ta okoliczność może mieć wpływ na zmianę parametrów [...] (str. 5 decyzji). Wykonując zalecenia Wojewody, organ I instancji pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. wystąpił do pełnomocnika skarżącej Spółki o nadesłanie odpowiedniej dokumentacji technicznej, wskazującej, jakie parametry były dotychczas i jakie zmiany parametrów użytkowania nastąpią po wymianie słupa, pisemnej informacji wskazującej jednoznacznie, jakie prace mają być wykonane na przedmiotowej działce, wraz z dokumentacją techniczną planowanych czynności i zakresu robót na przedmiotowej nieruchomości, pisemnej informacji, jakie parametry [...]ma aktualnie i jakie uzyska po przeprowadzeniu robót oraz czy nastąpi zmiana parametrów technicznych całego urządzenia liniowego, czy tylko poszczególnych odcinków. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca Spółka przesłała jedynie pismo z dnia [...] lutego 2021 r., w którym pełnomocnik Spółki stwierdził, że prace planowane do wykonania na przedmiotowej działce polegać będą na wymianie [...]. Prace spowodowane są złym stanem technicznym [...] (załączono zdjęcia). Dodatkowo na [...] zostanie wykonane podejście [...] wraz z montażem osprzętu - niniejsze prace zostaną wykonane na sąsiadującej nieruchomości. W piśmie tym pełnomocnik skarżącej Spółki w formie tabeli przedstawił zestawienie danych dotyczących istniejącego obecnie i planowanego stanu [...]. Przy czym podkreślić należy, że w zakresie parametrów dotyczących stanu istniejącego co do [...], mocy przesyłu oraz określenia [...] pełnomocnik skarżącej Spółki wpisał informację "brak danych". Poza tym pismem (wraz z załącznikami stanowiącymi 4 zdjęcia obrazujące obecny stan przedmiotowego [...] i załącznik graficzny przebiegu [...]) pełnomocnik skarżącej Spółki nie nadesłał żadnej dokumentacji technicznej, wskazującej, jakie są parametry dotychczasowe i jakie zmiany parametrów użytkowania nastąpią po wymianie słupa, ani dokumentacji technicznej planowanych czynności i zakresu robót na przedmiotowej nieruchomości mimo jasnego żądania organu w tym zakresie. W tej sytuacji organ I instancji pismem z dnia [...]lutego 2021 r. ponownie wezwał skarżącą Spółkę o nadesłanie żądanej dokumentacji technicznej oraz niezbędnych do rozpatrzenia sprawy informacji (k-76 akt adm. tom II). W odpowiedzi do pisma z dnia [...] lutego 2021 r. skarżąca Spółka przesłała kserokopie warunków budowy sieci i warunków przyłączenia z dnia: [...] września 2018 r. (dotyczące działki nr [...]) oraz [...] czerwca 2018 r. (dotyczące działki nr [...]). Pełnomocnik skarżącej Spółki oświadczył także, że wnioskowana wymiana [...] nie wpłynie na zmianę parametrów [...]. Żadna z tych dokumentacji nie dotyczyła zatem przedmiotowej działki nr [...], której dotyczył wniosek skarżącej Spółki. Informacja pełnomocnika dotyczyła natomiast jedynie przewidywanych skutków wymiany [...], nie zaś skutków wszystkich prac opisanych w złożonym wniosku. Przy takim braku współpracy skarżącej Spółki z organami orzekającymi zgodzić należy się z organem, że nie miał on możliwości dokonania obiektywnej oceny charakteru planowanych prac w kontekście powstałych wątpliwości co do wystąpienia w rozpatrywanej sprawie ustawowych przesłanek określonych w art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca Spółka w trakcie całego postępowania administracyjnego, mimo właściwego działania w tej sprawie organu, nie przedstawiła dokumentów (dowodów), o które wnioskował organ, uzasadniających stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie chodzi jedynie o remont, a nie o modernizację istniejącej [...]. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Wbrew zarzutom skargi organy administracji publicznej prowadziły postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, a także właściwie zastosowały zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego (w tym powołanych w skardze), a powody podjętych rozstrzygnięć wyczerpująco przedstawiły w uzasadnieniach wydanych decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.