I SA/Wa 2078/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] odmawiającą przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 6 czerwca 2013r. B. G. złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem K.G. Decyzją z dnia [..] czerwca 2013r. nr [...] Burmistrz W. odmówił przyznania B. G. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.) specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012r. poz. 788) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności . W ocenie organu I instancji B. G. nie spełniała warunku "rezygnacji z zatrudnienia", o którym mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ I instancji ustalił, że K. G. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ustalonym w orzeczeniu Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] maja 2013r. i niepełnosprawność istnieje od dnia [...] listopada 2009r. Ostatnim miejscem pracy B. G. była [...], w której była zatrudniona na podstawie umowy o pracę w okresie od [...] lutego 1984r. do [...] grudnia 1993r. Umowa o pracę została rozwiązana przez pracodawcę z przyczyn ekonomicznych. Od tamtej pory skarżąca nie wykonywała żadnej pracy zarobkowej. W okresie od dnia 1 maja 2004r. do dnia 21 maja 2005r. B. G. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym synem M. G., natomiast w okresie od dnia 1 grudnia 2010r. do dnia 30 kwietnia 2013r. skarżąca pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem K. G., przyznane jej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Organ I instancji uznał, że ustanie zatrudnienia B. G. w dniu [...] grudnia 1993r. nie było związane z rezygnacją zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, w związku z czym nie spełniła ona przesłanki określonej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. G. podnosząc, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu I instancji i wskazując, że nie jest w stanie podjąć zatrudnienia w związku z opieką nad mężem. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało je za niezasadne i decyzją z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że za osobę, która zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej osobistej opieki nad ciężko chorym członkiem rodziny, należy w istniejący stanie prawnym uznać osobę, która będąc zatrudniona zrzekła się zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Wykładnia logiczna postanowień art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych skłania, zdaniem organu odwoławczego, do zajęcia stanowiska, że rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nie może budzić wątpliwości. Musi to być stan trwały, czyli osoba taka musi zrezygnować definitywnie zarówno z aktualnego zatrudnienia jak i nie podejmować tego zatrudnienia w przyszłości. W ocenie Kolegium art. 16a ustawy wymaga aby między zakończeniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki istniał związek przyczynowy, polegający na tym, że bez konieczności sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki zainteresowana strona nie zrezygnowałaby z zatrudnienia. Zdaniem organu odwoławczego ustawodawca wyraźnie wymaga, aby rezygnacja z zatrudnienia była w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie skarżąca nie pracowała zawodowo od [...] stycznia 1994r., a niepełnosprawność jej męża istnieje od 29 listopada 2009r., co oznacza w ocenie organu, że nie spełnia ona przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, skoro nie była aktywna zawodowo jeszcze przed powstaniem niepełnosprawności męża, a zatem nie mogła zrezygnować z pracy w związku z opieką nad chorym mężem. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. G. przytaczając sytuację swojej rodziny i podnosząc, że do 30 kwietnia 2013r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad mężem i niezrozumiałe dla niej jest, że ustawodawca nie uwzględnił osób, które nadal zmuszone są do opieki nad chorymi członkami rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji publicznej orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz . 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.). W myśl tego przepisu, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wyjaśnić przy tym należy, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest nowym świadczeniem, wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje jeżeli, poza innymi warunkami, łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. (dochód nie wyższy niż 623 złotych na osobę w rodzinie). W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadzała się zasadniczo do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16a ustawy. Bezsporne bowiem jest, że na skarżącej jako żonie osoby, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Jako przyczynę odmowy przyznania dochodzonego świadczenia organy orzekające w sprawie zgodnie uznały, iż fakt ustania ostatniego zatrudnienia skarżącej z dniem [...] grudnia 1993 r. oraz okoliczność, iż z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że u męża wnioskodawczyni niepełnosprawność w stopniu znacznym, powodująca konieczność stałej opieki innej osoby, datuje się od 29 listopada 2009 r. przesądzają o braku związku przyczynowego i czasowego między ustaniem zatrudnienia a koniecznością opieki, a tym samym wykluczone jest uznanie, iż spełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia. Tymczasem zaakcentować należy, iż istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, tak zresztą jak i świadczenia pielęgnacyjnego, jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy. Dodać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego utrwalił się pogląd, iż nie każda rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko takie, której celem jest sprawowanie opieki. Zarówno rezygnacja jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być zatem wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca pozostawała w zdolności i gotowości do podjęcia pracy od momentu rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej. Dla oceny, kiedy rzeczywiście mąż skarżącej stał się osobą wymagającą opieki, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, decydujące pozostaje orzeczenie właściwego organu. Z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] maja 2013r., którym mąż skarżącej został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, wynika, że wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, co nastąpiło od [...] listopada 2009 r. Od tego momentu mąż skarżącej stał się osobą wymagająca opieki, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, a skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia (rozumianego jako istniejąca po jej stronie zdolność i gotowość do podjęcia pracy) w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny, w stosunku do którego ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, że skarżąca w okresie od 1 grudnia 2012r. do 30 kwietnia 2013r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem, co wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji ( w aktach sprawy brak decyzji przyznającej świadczenie), co oznacza, że organ administracji traktował skarżącą jako osobę, która nie podejmowała zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, by obecnie zanegować spełnienie tej przesłanki w tych samych okolicznościach faktycznych i w stanie prawnym uprawniającym do analogii. Skarżąca bowiem od tamtego czasu pozostaje w takiej samej sytuacji życiowej. Wyjaśnić także wypada, iż specjalny zasiłek opiekuńczy podobnie jak świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Podobnie jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art.17 ustawy, przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Zbieżność uregulowań dotyczących obydwu świadczeń rodzinnych pozwala na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Przeciwna interpretacja, zdaniem Sądu, jest nie do pogodzenia z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, w takim zakresie, w jakim pozbawia osoby pozostające bez pracy możliwości ubiegania się o to świadczenie. W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od skarżącej, aby podjęła po dacie, kiedy mąż stał się osobą niepełnosprawną wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby pracę, a następnie z niej zrezygnowała, by ową opiekę sprawować i w ten to sposób skutecznie uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Reasumując, kontrola legalności zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej wykazała, że błędna interpretacja pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" doprowadziła do naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku . Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a , art. 135 i 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.