I SA/Wa 2079/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Referent stażysta Dorota Szczepek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania A. D., decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...] o odmowie przyznania A. D. świadczenia wychowawczego na rzecz Z. D. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydent [...] ostateczną decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] przyznał A. D. świadczenie wychowawcze na troje dzieci: K., S. i Z. D. po [...] zł miesięcznie na każde z nich, na okres od [...] października 2017 r. do [...] września 2018 r. 9 lipca 2018 r. A. D. poinformował organ I instancji o zmianie zatrudnienia (od [...] maja 2018 r.) i uzyskaniu z tego tytułu wyższych zarobków, na dowód czego przedłożył zaświadczenie z [...] czerwca 2018 r. o wysokości zarobków za miesiąc czerwiec 2018 r. Prezydent [...] decyzją z [...] lipca 2018 r. zmienił decyzję z [...] września 2017 r. w ten sposób, że odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz Z. D. w kwocie po [...] zł miesięcznie na okres od [...] lipca 2018 r. do [...] września 2018 r. W pozostałym zakresie decyzja pozostała bez zmiany. W uzasadnieniu podał, że na dochód rodziny A. D. poza wynagrodzeniem z nowego miejsca pracy ([...] zł) składa się również kwota [...] zł z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci. Zatem od czerwca 2018 r. miesięczny dochód rodziny wnioskodawcy wynosi [...] zł, co na osobę daje kwotę [...] zł i przekracza ustawowe kryterium (800 zł) uprawniające do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Od decyzji odwołał się A. D., kwestionując ustalenia organu I instancji. Zdaniem skarżącego organ bezzasadnie zaliczył do dochodu rodziny (za okres od czerwca 2018 r.) kwotę niewykorzystanej ulgi na dzieci w wysokości [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w oparciu o art. 18 ust. 6 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą" w przypadku, gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Kolegium podało, że wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego został złożony w sierpniu 2017 r. i dotyczył świadczeń wychowawczych na okres 2017/2018, wobec czego należało uwzględnić dochód rodziny z 2016 r. Na dochód rodziny A. D. w 2016 r. składał się jego dochód z zatrudnienia w wysokości [...] zł oraz kwota [...] zł z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci. Z uwagi na rozwiązanie z [...] kwietnia 2018 r. przez A. D. stosunku pracy w [...] w W. organ odwoławczy uznał, że dochód osiągnięty z tego zatrudnienia jest dochodem utraconym. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Jednakże od [...] maja 2018 r. A. D. został zatrudniony w [...] i jego wynagrodzenie za miesiąc czerwiec wyniosło netto [...] zł. Jak wynika z art. 7 ust. 3 ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Zatem dochód rodziny wnioskodawcy od maja 2018 r. stanowiło wynagrodzenie w wysokości [...] zł oraz kwota [...] zł z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci, co nie jest dochodem utraconym, o którym mowa w art. 2 pkt 19 ustawy. W oparciu o art. 27 ust. 1 ustawy organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie m.in. sytuacja dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Kolegium podkreśliło, że przyznawanie świadczeń wychowawczych nie jest uzależnione od uznania organu administracji, a uzależnione jest od spełnienia warunków określonych ustawą i nie jest możliwe jego przyznanie, gdy warunki te nie są spełnione. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2018 r. A. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podał, że zaskarża decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2018 r. w zakresie, w jakim zmienia ona decyzję z [...] września 2017 r. poprzez odmowę przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz Z. D. w kwocie po [...] zł miesięcznie na okres od [...] lipca 2018 r. do [...] września 2018 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 7 ust. 3 ustawy poprzez jego błędną wykładnię sprzeczną z założeniem, że dochód rodziny należy rozmieć jako przeciętny, miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w skali roku kalendarzowego, 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niepoczynienie wystarczających ustaleń, w zakresie przeobrażeń w strukturze dochodów rodziny, które winny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego, polegające na uwzględnieniu kwoty [...] zł z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci, jako wartości wpływającej na kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczenia na pierwsze dziecko za okres od czerwca 2018 r., 3) art. 7 ust. 1 ustawy poprzez uwzględnienie przy ocenie spełniania kryterium dochodowego kwoty [...] zł z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci, która stanowiła kwotę utraconego dochodu, 4) art. 7 ust. 3 ustawy poprzez wadliwe uznanie, że kwota [...] zł z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci stanowi uzyskanie dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, 5) art. 27 ust. 1 ustawy w zw. z art. 155 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy sytuacja dochodowa rodziny nie dawała podstaw do zmiany uprzednio wydanej ostatecznej decyzji z [...] września 2017 r. Wobec powyższego A. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, w części utrzymującej w mocy decyzję z [...] lipca 2018 r., w zakresie w jakim zmienia decyzję z [...] września 2017 r. poprzez odmowę przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz Z. D. w kwocie po [...] zł miesięcznie, na okres od [...] lipca 2018 r. do [...] września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie istota sporu pomiędzy A. D. (skarżącym), a Prezydentem [...] i Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] (organami) dotyczy tego, w jaki sposób winien być obliczony dochód rodziny w przeliczeniu na osobę na potrzeby weryfikacji tzw. kryterium dochodowego celem przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko Z. D. Jeżeli chodzi o to, jaki dochód jest brany pod uwagę w tego rodzaju sprawach, trzeba wskazać, że ustawa, w art. 2 pkt 1, odwołuje się do rozumienia tego pojęcia, jakie wprowadziła, w art. 3 pkt 1, ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Wśród tych dochodów są m.in. dochody ze stosunku pracy (art. 3 pkt 1 lit. a) i kwoty związane z odliczeniami na małoletnie dzieci (art. 3 pkt 1 lit. c tiret 29). Podstawowym dochodem członka rodziny, jaki brany jest pod uwagę, jeżeli chodzi o przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko na okres świadczeniowy 2017/2018, jest dochód za 2016 r., tj. przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (art. 2 pkt 2 ustawy). Dochód rodziny, to suma dochodów członków rodziny (art. 2 pkt 4 ustawy). Z akt sprawy wynika, że w 2016 r. w 5 – osobowej rodzinie A. D. pojawił się przychód w wysokości [...] zł (ze stosunku pracy skarżącego) i w kwocie [...] zł (z tytułu odliczenia na dzieci), wykazane przez skarżącego w zeznaniu podatkowym PIT-37. Po odliczeniu składek na ubezpieczenia społeczne ([...] zł) i składek na ubezpieczenie zdrowotne ([...] zł) dochód ze stosunku pracy wyniósł [...] zł. Dochód rodziny za 2016 r., to kwota [...] zł ([...] + [...]). Przeciętny miesięczny dochód członka rodziny, to kwota [...] zł ([...] : 12 miesięcy). Zatem dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł ([...] : 5 osób). Wobec tego, że A. D. nie przekraczał kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy, to otrzymał świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko Z. D. (pkt 3 decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2017 r.). Jednakże po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko uległa zmianie sytuacja dochodowa rodziny A. D. Prezydent [...] uzyskał zaświadczenie od pracodawcy ([...]), z którego wynika, że od [...] maja 2018 r. skarżący podjął nowe zatrudnienie (wcześniej pracował u innego pracodawcy – w [...] w W.). Uzyskany dochód (netto) za czerwiec 2018 r. wyniósł [...] zł. W tej sytuacji Prezydent [...] miał podstawę prawną (art. 27 ust. 1 ustawy), aby zmienić decyzję przyznającą świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko – Z. D. i odmówić przyznania świadczenia wychowawczego od [...] lipca 2018 r. do [...] września 2018 r., zgodnie z art. 18 ust. 6 ustawy. Z akt sprawy wynika, że wobec ustania zatrudnienia w [...] w W. A. D. utracił dochód z zatrudnienia (art. 2 pkt 19 lit. c ustawy) uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, tj. w 2016 r. Wobec tego weryfikując dochód członka rodziny organ I instancji nie uwzględnił dochodu utraconego z zatrudnienia, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy. Wbrew temu co twierdzi skarżący Prezydent [...] nie mógł potraktować dochodu z tytułu niewykorzystanej ulgi na dziecko ([...] zł) uzyskanego w 2016 r. jako dochodu utraconego. Tego rodzaju dochód wlicza się do tzw. dochodu podstawowego za 2016 r. (art. 2 pkt 1 i 2 ustawy w zw. z art. 3 pkt 1 lit. c tiret 29 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Jednak dochód tego rodzaju nie podlega rozliczeniu, ani jako dochód utracony (art. 7 ust. 1 ustawy), ani jako dochód uzyskany (art. 7 ust. 2 ustawy). Wynika to z tego, że art. 2 pkt 19 i pkt 20 ustawy nie kwalifikuje tej kategorii dochodu jako dochodu utraconego, czy jako dochodu uzyskanego. W tej sytuacji weryfikując dochód rodziny skarżącego na potrzeby ustalenia tzw. kryterium dochodowego na pierwsze dziecko Prezydent [...] miał na uwadze to, że A. D. uzyskał w 2016 r. tzw. dochód podstawowy, tj. przeciętny miesięczny dochód na członka rodziny w wysokości [...] zł ([...] : 12 miesięcy). Jednakże skoro skarżący uzyskał nowy dochód z tytułu zatrudnienia (art. 2 pkt 20 lit. c ustawy), po roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (w 2018 r.), to Prezydent [...] miał obowiązek zastosować art. 7 ust. 3 ustawy, co też prawidłowo uczynił. Dochód członka rodziny w takim przypadku ustalił na podstawie (podstawowego) dochodu członka rodziny za 2016 r. (art. 2 pkt 2 ustawy) powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu z nowego zatrudnienia za miesiąc następujący po miesiącu w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, ponieważ dochód ten jest uzyskiwany w okresie na jaki weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W niniejszej sprawie chodziło o dochód za czerwiec 2018 r. w kwocie [...] zł. Na gruncie niniejszej sprawy zweryfikowany dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł więc [...] zł ([...] + [...] = [...] : 5 osób). Taki sposób wykładni przepisów normujących kwestię utraty i uzyskania dochodów i wyliczania zweryfikowanego dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę zaakceptowano w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 28 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1306/18). Proponowany w skardze mechanizm weryfikowania dochodu, w ten sposób, że dochód uzyskany z art. 7 ust. 3 ustawy winien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a całość podzielona przez 12 miesięcy i następnie przez liczbę członków rodziny nie znalazł akceptacji Sądu. Skoro zatem zweryfikowany dochód rodziny A. D. w przeliczeniu na osobę przekroczył kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy, to Prezydent [...] zasadnie odmówił A. D. przyznania świadczenia z tytułu wychowania i opieki nad Z. D. i orzekł, że w pozostałym zakresie decyzja z [...] września 2017 r. pozostaje bez zmian. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących braku przeanalizowania przeobrażeń jakie zachodziły w strukturze dochodów rodziny skarżącego Sąd zwraca uwagę, że w okolicznościach niniejszej sprawy, w ramach których organ weryfikował dochody rodziny skarżącego na potrzeby sprawy o zmianę decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze z tytułu wychowywania i opieki nad Z. D. znaczenie miał dochód podstawowy za 2016 r. z pominięciem utraconego dochodu skarżącego z zatrudnienia w [...] w W. i dochód uzyskany w 2018 r., tj. po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, uzyskiwany w okresie na jaki weryfikowane jest prawo do świadczenia. Środkowe dochody z zatrudnienia za 2017 r., jako dochody nieuzyskiwane w okresie na jaki weryfikowane jest prawo do świadczenia (2018 r.) nie mogły być rozliczone jako uzyskane w rozumieniu art. 7 ust. 3 ustawy, ponieważ zostały utracone w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy. Z kolei dochód z tytułu ulgi na dzieci uzyskany w 2017 r. – [...] zł nie mógł być rozliczony w ramach dochodu podstawowego z art. 2 pkt 2 ustawy. Nie jest to bowiem dochód uzyskiwany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, tj. za 2016 r. Dochód ten nie mógł być również rozliczony jako dochód uzyskany z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy. Dochód tego rodzaju nie mógł być kwalifikowany jako dochód uzyskany w rozumieniu art. 2 pkt 20 ustawy, ponieważ przepis ten nie wymienia tej kategorii dochodów. Dodatkowo nie jest to dochód uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, jak tego wymaga art. 7 ust. 2 ustawy. Na zakończenie Sąd zwraca uwagę, że co prawda Państwo w swej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny i otacza szczególną pomocą rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji i rodziny wielodzietne (art. 71 Konstytucji RP), jednakże praw z zakresu szeroko rozumianych świadczeń rodzinnych można dochodzić tylko w granicach określonych w ustawach (art. 81 Konstytucji RP). Z powyższego wynika, że to Państwo decyduje o tym, jaki model świadczeń rodzinnych wprowadza do obowiązującego systemu prawnego. Sąd administracyjny nie ma kompetencji, aby w ramach kontroli działalności administracji publicznej dokonywać modyfikacji proponowanych przez Państwo rozwiązań z zakresu świadczeń wychowawczych. Tego rodzaju obszar stosunków społecznych regulowany przez prawo jest skorelowany ze stanem środków publicznych jakimi dysponuje Państwo i wobec tego jest elementem określonej polityki Państwa. Zatem zmiany zasad i sposobu przyznawania świadczeń wychowawczych nie mogą być osiągnięte na skutek skarg wnoszonych do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302) orzekł, jak w sentencji.