I SA/Wa 2081/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie : asesor WSA Iwona Kosińska asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant referendarz sądowy Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2007 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Gminy B. z dnia [...] września 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy B. z dnia [...] września 2006 r., nr [...], mocą której przyznano W. K. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego zwrotnego w wysokości [...] zł we wrześniu 2006 r. z przeznaczeniem na [...] w P. – [...] zł, zakup [...] – [...] zł oraz [...] – [...] zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że W. K. wnioskiem z dnia [...] września 2006 r. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z prośbą o przyznanie zasiłku celowego w wysokości [...]. Następnie wnioskiem z dnia [...] września 2006 r. W. K. ponownie wystąpił do wskazanego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z prośbą o przyznanie zasiłku celowego w wysokości [...] Burmistrz Gminy B. decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] przyznał W. K. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego zwrotnego w wysokości [...] zł we wrześniu 2006 r. z przeznaczeniem na [...] w P. – [...] zł, zakup [...] – [...] zł oraz [...] – [...] zł. Jednocześnie organ pierwszej instancji odstąpił w całości od żądania zwrotu zasiłku. W odwołaniu od powyższej decyzji W. K. podniósł, że przyznana mu kwota jest niewystarczająca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Państwo powołując instytucję pomocy społecznej nałożyło na nią obowiązek realizacji swojej polityki pomocy osobom i rodzinom, które nie są w stanie, z różnych przyczyn, pokonać trudnych sytuacji życiowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że ustawa o pomocy społecznej daje także wskazówki, co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organ odwoławczy zaznaczył również, że w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza, jeśli sprawa rozpoznawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, jak to ma miejsce w przypadku zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego, odmowa przyznania pomocy może nastąpić tylko wówczas, jeżeli udowodnione zostanie, na podstawie dowodów określonych w art. 75 kpa i przy zachowaniu zasad ustalonych art. 7 i art. 77 § 1 kpa, że ubiegający się o pomoc, choć znajduje się w trudnej sytuacji, jest w stanie tę sytuację sam pokonać i jego żądania nie odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, będący materialnoprawną podstawą przyznania pomocy w formie zasiłku celowego stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że decyzja podejmowana w tym zakresie przez organ administracyjny ma charakter uznaniowy i zależy od tak zwanego uznania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że organ administracji może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami procedury administracyjnej, w tym art. 7 i art. 77 § 1 kpa, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że użyty w powołanym przepisie zwrot "może" wskazuje, że w przypadkach w nim określonych orzekanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, iż przyznanie zasiłku celowego nie jest obligatoryjne nawet wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie przesłanki warunkujące udzielenie tej pomocy. Udzielenie pomocy społecznej jest również limitowane posiadanymi przez organ administracji środkami pieniężnymi. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że W. K. nie pracuje zawodowo, mieszka sam i samotnie prowadzi gospodarstwo domowe. Jest [...] i [...] otrzymuje zasiłek stały w wysokości [...] zł miesięcznie, co wraz z [...] w wysokości [...] zł stanowi jego jedyne źródło dochodów. Łączny dochód miesięczny wnioskodawcy wynosi [...] zł i przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej. Organ odwoławczy powołał treść art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej oraz zaznaczył, że organ pierwszej instancji zaspokaja niezbędne potrzeby skarżącego poprzez przyznawanie różnych form pomocy społecznej, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia są odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Jednakże, jak stanowi art. 4 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie ma podstaw do kwestionowania wysokości przyznanego zasiłku. W. K. może w razie pojawiającej się trudności życiowej zwracać się z wnioskiem o przyznanie pomocy ze środków gminy, bądź to w postaci finansowej, bądź rzeczowej. Organ odwoławczy zaznaczył, że nie każdy potrzebujący w każdym czasie może uzyskać spełnienie oczekiwań w postaci pomocy finansowej w wysokości go satysfakcjonującej ze względu na chociażby potrzeby osób oczekujących na pomoc społeczną i ograniczone środki finansowe, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej. Tym samym - zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. - rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było prawidłowe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. K., wnosząc o przyznanie mu pomocy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie sądu skarga jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2006 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Gminy B. z dnia [...] września 2006 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 80 kpa stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy administracji obowiązane są ponadto prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 kpa). Wydane rozstrzygnięcie powinno zaś odpowiadać wymogom określonym w art. 107 kpa. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że W. K. spełnia przesłanki określone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) warunkujące uzyskanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego i przyznały skarżącemu zasiłek celowy zwrotny w wysokości [...] zł we wrześniu 2006 r. z przeznaczeniem na [...] w P. – [...] zł, zakup [...] – [...] zł oraz [...] – [...] zł. Jednocześnie odstąpiono w całości od żądania zwrotu zasiłku. Stwierdzić należy, że generalnie prawidłowe są dokonane przez organy orzekające w sprawie ustalenia dotyczące istnienia przesłanek uzasadniających przyznanie W. K. pomocy społecznej. Zgodzić się również trzeba z zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywodami dotyczącymi zasad jakimi kierują się organy pomocy społecznej rozpoznając wnioski o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Zaznaczyć jednakże należy, że z analizy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia [...] września 2006 r. W. K. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o przyznanie zasiłku celowego na [...] do P. w wysokości [...] zł, zakup [...] w wysokości [...] zł, a także o przyznanie zasiłku celowego na [...]. Powołany wniosek wpłynął do Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w dniu [...] września 2006 r. Z kolei wnioskiem z dnia [...] września 2006 r. skarżący wniósł o przyznanie zasiłku celowego na [...] w wysokości [...] zł, list polecony w wysokości [...] zł oraz [...] w wysokości [...] zł. Burmistrz Gminy B. decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2006 r., nr [...] przyznał skarżącemu zasiłek celowy zwrotny we wrześniu 2006 r. w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na [...] w P. – [...] zł, zakup [...] – [...] zł oraz [...] – [...] zł, wskazując jednocześnie, że powołaną decyzją rozpoznany został wniosek W. K. z dnia [...] września 2006 r. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że przedmiotem wydanych w sprawie decyzji - wbrew temu co zostało podniesione w decyzji organu pierwszej instancji - nie był jedynie wniosek W. K. z dnia [...] września 2006 r. Jak wyżej wskazano przedmiotowy wniosek z dnia [...] września 2006 r. nie obejmował prośby o przyznanie zasiłku celowego na [...] oraz na [...]. Prośba niniejsza zawarta została we wniosku z dnia [...] września 2006 r. Organy orzekające w sprawie rozpoznały zatem dwa wnioski skarżącego łącznie, co wynika również ze wstępnej części uzasadnienia decyzji organu odwoławczego z dnia [...] października 2006 r. Zdaniem sądu wydane w sprawie decyzje nie rozstrzygają jednakże o całości żądań skarżącego zgłoszonych w powołanych wyżej wnioskach z dnia [...] września 2006 r. i z dnia [...] września 2006 r. We wnioskach tych W. K. zawarł bowiem prośbę nie tylko o zasiłek celowy na [...], zakup [...] i zwrot [...], o czym rozstrzygnięto, ale wnosił w nich również o zasiłek celowy na [...]. Tymczasem organy orzekające w sprawie do wskazanych żądań skarżącego w swoich rozstrzygnięciach w ogóle się nie odniosły. Nie ulega zatem wątpliwości, że wydane w sprawie decyzje, jako nierozstrzygające o całości żądania skarżącego, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W ocenie sądu organy administracji zobowiązane były rozstrzygnąć w decyzji wszystkie żądania zawarte we wnioskach skarżącego, poprzez wskazanie czy żądania w zakresie przyznania zasiłku celowego na [...] uwzględniają czy też nie oraz podanie motywów rozstrzygnięcia. Zaznaczyć trzeba, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] września 2006 r., w którym informuje się W. K., że jego wniosek o pomoc na [...] został rozstrzygnięty prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 156/06. Podobna informacja zawarta została w piśmie Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] października 2006 r. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 104 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W ocenie sądu poinformowanie skarżącego pismem, że jego wniosek w zakresie przyznania zasiłku celowego na [...] został już prawomocnie rozstrzygnięty, nie jest załatwieniem sprawy przez organ administracji publicznej. Rozstrzygnięcie co do wskazanych żądań skarżącego powinno znaleźć się w wydanych w sprawie decyzjach. Zwłaszcza, że zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Dodatkowo wskazać trzeba, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w żaden sposób nie wynika, iż zachodzi tożsamość żądania skarżącego o przyznanie pomocy finansowej na [...] zgłoszonego w sprawie rozstrzygniętej prawomocnie orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 156/06, a żądaniem pomocy na [...] zawartym we wnioskach W. K. z dnia [...] września 2006 r. i z dnia [...] września 2006 r. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 104 kpa i art. 107 § 3 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2006 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji z dnia [...] września 2006 r. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie to traci moc w chwili uprawomocnienia się wyroku.