I SA/Wa 2084/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Jolanta Dargas Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi E. R. i Z. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, na podstawie podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E.R. i Z.R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę – [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] objętej księgą wieczystą KW nr [...]– utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] Prezydent [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [...], położonej w [...], obręb [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją nr [...] z dnia [...] znak: [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [...] położonej w [...] obręb [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...]. Pismem z dnia [...] E. R. i Z. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Minister podkreślił, że przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998r. Według ustaleń Ministra, z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, iż działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) stanowiła współwłasność E. R. i Z. R., a zatem w dniu [...] stanowiła własność osób fizycznych, nie zaś Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Organ odwoławczy powołał się na załącznik do uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. U. Woj. Stołecznego Warszawskiego Nr 17 poz. 186), z którego wynika, że ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Natomiast zgodnie z art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r. Na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]) pod drogę, w ocenie organu odwoławczego, wskazuje mapa sytuacyjna nieruchomości z wydzieleniem gruntu zajętego pod drogę publiczną ul. [...] wg stanu na dzień [...] przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...], pod numerem [...]. Mapa ta stanowi dokument urzędowy sporządzony przez geodetę uprawnionego i jednoznacznie potwierdza zajęcie przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] pod drogę publiczną - ul. [...] zgodnie ze stanem na dzień [...]. Minister wyjaśnił, że przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Organ wskazał, że kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 jest przesłanka władztwa. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, dla udowodnienia władztwa należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007, LexPolonica 1972653). Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polegało. Podkreślił, że jak wynika z pisma Zastępcy Burmistrza [...] z dnia [...] znak: [...] ul. [...] została w [...] zmodernizowana poprzez wykonanie nawierzchni asfaltobetonowej. Pas drogowy był również zagospodarowany pod pobocza wraz z zielenią towarzyszącą służącą pieszym oraz odwodnieniu ulicy z uwagi na brak kanalizacji deszczowej. Powyższe zostało potwierdzone protokołem z dnia [...] odbioru robót drogowych wykonanych przez Przedsiębiorstwo Budowy Dróg i Mostów Sp. z o.o. w [...] na ul. [...]. Organ odwoławczy wskazał także, iż ul. [...] posiadała gazociąg, co wynika z pisma Zastępcy Burmistrza [...] z dnia [...] znak: [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.), także w wersji obowiązującej w 1998 r., wodociągi i zaopatrzenie w wodę, kanalizację i energię elektryczną należy do zadań własnych gminy. Wykonując te zadania, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, gmina musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad nieruchomością. W ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności oraz dokumenty zgromadzone w sprawie należycie potwierdzają i dokumentują sprawowanie w dniu [...] władztwa publicznoprawnego nad ul. [...]. Dlatego, zdaniem Ministra, wszystkie wymogi wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. zostały spełnione. Odnosząc się do zarzutów skarżących, Minister wskazał, że dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia umowa nr [...] z dnia [...] pomiędzy skarżącymi a Miastem [...] dot. udostępnienia części działki nr [...] pod budowę chodnika w ulicy [...], gdyż nie dotyczy ona stanu badanej nieruchomości na dzień [...]. Podkreślił, iż pojęcia "władania" nieruchomością - w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - nie należy utożsamiać z instytucją "posiadania" uregulowaną w kodeksie cywilnym. Pojęcie władania winno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt: I SA/Wa 375/09, publ.: LEX nr 563402). Skargę na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. R. i Z.R., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucili: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędne zastosowanie powołanego przepisu, to jest jego zastosowanie w przypadku niespełnienia przesłanek w przepisie tym przewidzianych; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: naruszenie art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji II instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji; naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym także okoliczności podniesionych w odwołaniu przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Podkreślić należy, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. Z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że działka nr [...] – wydzielona z działki nr [...], stanowiła współwłasność E.R. i Z. R., a zatem osób fizycznych. Powyższa nieruchomość w dniu [...] nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że pierwsza z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. została spełniona. Badając kwestię zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę w pierwszej kolejności wskazać należy, że powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie, zaś z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. sformułowanie – nieruchomości zajęte pod drogi publiczne – oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 roku. W rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę prawa własności przedmiotowej nieruchomości, jako nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. [...]. Zaznaczyć trzeba, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż działka w dniu [...] pozostawała we władaniu publicznoprawnym i stanowiła fragment ulicy [...] w [...]. Fakt ten wynika z załącznika do uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. U. Woj. [...] nr 17, poz. 186), który wskazuje, że ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z powyższymi dokumentami z dniem [...] ulica [...] w [...] na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stała się drogą gminną. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. drogi lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999r. zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych gminnych. Fakt zajęcia działki nr [...] pod drogę potwierdza mapa sytuacyjna nieruchomości z wydzieleniem gruntu zajętego pod drogę publiczną ul. [...] według stanu na dzień [...], która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] pod nr [...]. Odnosząc się z kolei do zaistnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego na przedmiotowej działce, należy wskazać, że pojęcia "władania" nieruchomością w rozumieniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie należy utożsamiać z instytucją posiadania. Dla spełnienia przesłanki władztwa w rozumieniu art. 73 istotne jest jedynie to, by jednostka samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności naprawami, remontami itp., a nie posiadaniem nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, czy też na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie, fakt sprawowania przez Gminę władztwa nad drogą w dniu [...] potwierdza pismo Zastępcy Burmistrza [...] z dnia [...] znak [...] z którego wynika, że w [...] ulica [...] została zmodernizowana poprzez wykonanie nawierzchni asfaltobetonowej, jak również został zagospodarowany pas drogowy pod pobocza wraz z zielenią towarzyszącą służącą pieszym oraz odwodnieniu ulicy z uwagi na brak kanalizacji deszczowej. Wskazane okoliczności wynikają także z protokołu odbioru robót drogowych na ul. [...] wykonywanych przez Przedsiębiorstwo Budowy Dróg i Mostów sp. zo.o. w [...] z dnia [...]. Ponadto, jak wynika z wyżej powołanego pisma Zastępcy Burmistrza [...] z dnia [...] ulica [...] posiadała gazociąg. Jak słusznie wskazał organ, gmina wykonując zadania własne, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad nieruchomością. Okoliczność, że skarżący w dniu [...] podpisali z [...] umowę, na podstawie której zobowiązali się udostępnić część działki ew. nr [...] o powierzchni [...] m2 pod budowę chodnika na ulicy [...] w [...] wzdłuż posesji [...] nie zmienia faktu, że na dzień [...] zostały spełnione wszystkie przesłanki nabycia przez gminę działki nr [...] w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skoro zatem przedmiotowa działka, stanowiła w dniu [...] własność osoby fizycznej oraz zajęta była w tej dacie pod drogą publiczną – gminną i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stała się ona z mocy prawa z dniem [...] własnością gminy, na terenie której jest położona – w tym wypadku gminy [...], w trybie określonym w art. 73 ust. 1 ww. ustawy. Powyższe oznacza, że kwestionowana przez skarżących decyzja nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani też przepisów procedury administracyjnej. W ocenie Sądu organy obu instancji, w sposób wyczerpujący przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, stosownie do reguł określonych w 7, 77 § 1, 80 k.p.a., szczegółowo zbadały i rozważyły argumenty przedstawione przez stronę, jak również podjęły wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.