I SA/Wa 2092/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie asesor WSA Maria Tarnowska asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim - Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy komunalizacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1260 ze zm.), uwzględniła w całości skargę P. Spółka Akcyjna w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r., nr [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...] oraz [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] i uchyliła swoją decyzję z dnia [...] maja 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. i jednocześnie orzekła o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę [...] prawa własności ww. nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] września 2002 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności ww. działek. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. W wyniku rozpatrzenia skargi P. S.A. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 22 października 2004 r. sygn. akt I SA 269/03 uchylił decyzję organu odwoławczego [...] grudnia 2002 r. wskazując, że nie został wyjaśniony status spornego mienia pozostającego we władaniu P. S.A. i nie zbadano na jakiej podstawie znajdowało się ono we władaniu tej Spółki w dniu 27 maja 1990 r. Sąd wskazał, iż pozbawianie P. statusu strony w tym stanie sprawy było przedwczesne. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] maja 2005 r. utrzymała w mocy powołaną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z treści art. 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. wynika, że przedsiębiorstwo P. prowadząc eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotąd przez Ministerstwo Komunikacji objęło w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Natomiast z art. 16 cyt. ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP, obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. wynikało, że mienie PKP stanowiła wówczas wydzielona część mienia ogólnonarodowego (ust. 1 tego artykułu). Komisja zauważyła także, że zarówno obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe) jak i wydzielanie oraz przekazywanie im przez właściwy organ, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd następowało w tamtym czasie w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32 poz.159), które przeszło potem w zarząd. W związku z tym prawo zarządu nieruchomością nie podlegało domniemaniom, gdyż było regulowane ustawą, a ta określała sposób powstania oraz przeniesienia tego prawa. Z przepisu art. 38 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. wyraźnie wynika, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji t.o.a.p. stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości. Ponadto zarząd nieruchomością był przed 27 maja 1990 r. ustanawiany wyłącznie dla konkretnie oznaczonego składnika nieruchomego (uchwała składu 7 Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. III CZP 81/93, OSNCA z 1994 r. nr 2 poz. 27), a nie wywodzony z ogólnie obowiązującego aktu normatywnego, w tym na przykład wprost z art. 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r., lub art. 16 cyt. ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r., czy wiązany tylko z faktycznym jego posiadaniem bądź władaniem przez P. W rezultacie Komisja zaznaczając, iż P. w licznych przypadkach dopełniły wówczas obowiązku uregulowania stanu prawnego użytkowanego przez siebie mienia, w przypadku będącym przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie tego obowiązku zaniechała i nie wykazała tytułu prawnego w odniesieniu do spornej nieruchomości. Organ odwoławczy, powołując się na utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nadmienił również, iż w postępowaniu komunalizacyjnym zarządu nieruchomością sprawowanego w tamtym czasie nie można wykazywać wyłącznie dokumentami ustalającymi opłaty z tytułu jej użytkowania lub zarządu a Przedsiębiorstwo Państwowe P., pomimo ogólnokrajowego zasięgu jego działania i nadzorowania przez właściwego ministra, - tak jak i niektóre inne przedsiębiorstwa państwowe o podobnym charakterze np. [...], nie zostało objęte wykazem przedsiębiorstw państwowych, których mienie nie podlega komunalizacji (vide: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. - Dz. U. z 1990r. Nr 51, poz. 301).W konsekwencji zatem stwierdzono, że mienie będące tylko w faktycznym posiadaniu P. nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa i nie ma zastosowania do tego przedsiębiorstwa państwowego przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 tego artykułu – cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wskazano też, że z treści punktu 1 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. K. 30/03 – (Dz. U. z 2005 r. Nr 69 poz. 525) - wynika, iż nie tylko wydane przed 27 maja 1990 r., ale również późniejsze regulacje ustawowe odnoszące się do mienia P. w tym podlegającego komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji - nie dotyczą mienia (gruntów), o których mowa właśnie w art. 5 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli nie dotyczą konkretnych składników pozostających wtedy poza zarządem P., a które w efekcie należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W związku z powyższym Komisja stwierdziła, iż sporna nieruchomość - jako nie podlegająca wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa – "należała" w rozumieniu art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do t.o-a.p. stopnia podstawowego, stała się na podstawie tego przepisu z dniem 27 maja 1990 r. mieniem gminy na terenie której była wówczas położona, czyli gminy [...]. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P. S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono powołanej decyzji z dnia [...] maja 2005 r. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 136 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 34 i 34 a powołanej ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zdaniem strony skarżącej przedmiotowe działki, jako znajdujące się w posiadaniu P. w dniu 27 maja 1990 nie podlegają komunalizacji. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2005 r., działając w trybie art. 54 § 3 ppsa uwzględniła skargę i uchyliła zaskarżoną decyzję i odmówiła stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę [...] przedmiotowej nieruchomości. Uzasadniając rozstrzygniecie organ podniósł, że skutki przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, następują wyłącznie z dniem 27 maja 1990 r., co wynika wprost z jego treści. Mogą one dotyczyć składników - w tym nieruchomych - tylko w ich stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu 27 maja 1990 r. Natomiast działki nr [...], nr [...] oraz [...] zostały wydzielone po dniu 27 maja 1990 r. poprzez wydzielenie z działki nr [...]. W konsekwencji nieruchomość jako nie ujęta według stanu na dzień 27 maja 1990 r., nie mogła być przedmiotem komunalizacji dokonywanej na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Organ pierwszej instancji nie wziął również pod uwagę, że w przedstawionym stanie faktycznym, ewentualne skomunalizowanie z mocy prawa, mogłoby dotyczyć nieruchomości istniejącej w dniu 27 maja 1990 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi gminy [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości strona zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W uzasadnieniu skargi gmina [...] podniosła, że istnienie przedmiotu komunalizacji nie jest uzależnione od tego, czy i jakim przekształceniom geodezyjnym, znajdującym swój wyraz w ewidencji gruntów, uległa po dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość. Wpis w ewidencji gruntów ma charakter informacyjny i nie jest związany z żadnymi skutkami materialnoprawnymi. Każda czynność prawna, a w tym także wydanie decyzji administracyjnej, musi uwzględniać aktualny stan ewidencyjny gruntów. Dlatego też uznanie za niedopuszczalną komunalizację nieruchomości, dla której po dniu 27 maja 1990 r. ujawniono w księdze wieczystej nowe oznaczenie, w wyniku zmiany oznaczenia działek ewidencyjnych, jest pozbawione racji i skutkuje naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi organ odwoławczy podtrzymywał wcześniej prezentowane stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną do orzekania w niniejszej sprawie stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownika samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia wżycie niniejszej ustawy (z dniem 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaskarżone rozstrzygniecie oparła na stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie w dacie 27 maja 1990 r. nie istniała nieruchomość składająca się z działek oznaczonych nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Organ orzekający w postępowaniu komunalizacyjnym ma obowiązek uwzględnienia stanu prawnego nieruchomości, istniejącego w dniu 27 maja 1990 r., określonego wpisami w dokumentacji wieczystoksięgowej oraz ewidencji gruntów i jest treścią tych wpisów bezwzględnie związany. Zatem nie było możliwe skomunalizowanie, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, nieruchomości – tych działek ewidencyjnych, bowiem powstały one dopiero po dniu 27 maja 1990 r. Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Przepisy rozdziału 2 powołanej ustawy, regulujące zasady nabywania mienia komunalnego, nie zawierają ograniczeń we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie. W szczególności przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy nie wyłącza komunalizacji tylko z tego powodu, że ta sama nieruchomość stanowiąca mienie ogólnonarodowe została w wyniku zmiany oznaczeń ewidencyjnych, różnie oznaczona w dacie z przed i po 27 maja 1990 r. Należy wskazać, że rozbieżne oznaczenia gruntu nie mogą powodować trudności w identyfikacji nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji. Prawo gminy do mienia nabytego w wyniku komunalizacji stwierdzane jest decyzją wojewody o charakterze deklaratoryjnym i potwierdza jedynie to, co nastąpiło z mocy prawa. Decyzja ta nie tworzy więc po stronie gminy prawa własności, bo tę posiada ona już z mocy ustawy. Decyzja ta natomiast otwiera gminie jako właścicielowi drogę do swobodnego dysponowania tym mieniem i składania w odniesieniu do niego oświadczeń woli na zewnątrz. Nie mogą zatem stać na przeszkodzie w ewentualnym potwierdzeniu uprawnień właścicielskich, przysługujących z mocy ustawy, negatywne przesłanki nie wymienione w normie prawnej, która przedmiotowe uprawnienia kształtuje. W wyroku z dnia z dnia 3 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1607/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, że utworzenie działki dopiero po dacie 27 maja 1990 r., gdy w tej dacie była częścią innej nieruchomości, nie stanowi przeszkody w jej skomunalizowaniu. Przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie wyłączają komunalizacji w stosunku do części nieruchomości, o ile są spełnione przesłanki w nim określone. Podobne stanowisko przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 kwietnia 2004 r., sygn. akt I SA 522/03 (oba orzeczenia niepublikowane). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany pogląd. W związku z powyższym, słusznie strona skarżąca zarzuca Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Bowiem organ odwoławczy był obowiązany zbadać, czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki komunalizacyjne, określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, a zatem czy w dniu 27 maja 1990 r. była własnością Skarbu Państwa i czy należała w tym dniu do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Organ II instancji w ogóle tych przesłanek w odniesieniu do skomunalizowanej nieruchomości nie badał. Dlatego też zaskarżona decyzja narusza prawo materialne, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów należy uchylić zaskarżoną decyzję. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1970 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.