I SA/Wa 2097/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie WSA Gabriela Nowak asesor WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] nieodpłatnie prawa własności niezabudowanej nieruchomości, oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów, obrębu [...], Gmina [...] jako działka [...] o pow. [...] ha, KW nr [...], utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podała, że Wójt Gminy [...] w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. zarzucił, że bezprawnie Starostwo Powiatowe w E. dokonało spisu inwentaryzacyjnego mienia, skoro według obowiązującego stanu prawnego sporządzanie spisów inwentaryzacyjnych należy do obowiązków gminy, a organ pierwszej instancji nie wiedział i nie mógł wiedzieć czy Gmina nie sporządziłaby takiego spisu; podniósł też, że nieruchomość, której sprawa dotyczy nie stanowi drogi gminnej, skoro w tej sprawie nie zapadła uchwała Rady Gminy, i stwierdził, że zaskarżona decyzja przesądza "o bezprawnym usiłowaniu uszczęśliwiania Gminy na siłę". Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu odwołania stwierdziła, że stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące w dniu jej wejścia w życie, tj. w dniu 27 maja 1990 r., między innymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej - stało się w tym dniu mieniem właściwych gmin. W tym dniu sporna nieruchomość stanowiła drogę o znaczeniu lokalnym, a także, jak wynika z zaświadczenia Urzędu Gminy K. z dnia [...] listopada 2004 r., przeznaczona była pod drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy. Okoliczność, że sporna nieruchomość należała w dniu 27 maja 1990 r. do organów wymienionych art. 5 ust. 1 w pkt 1 ustawy potwierdza też wyciąg z rejestru gruntów. Zdaniem organu, trafnie na tej podstawie organ pierwszej instancji uznał, że sporna nieruchomość spełniała przesłanki materialnoprawne określone w art. 5 ust. 1 ustawy, a tym samym stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy K. Okoliczność powoływana przez stronę odwołującą się, dotycząca naruszenia art. 17 ustawy wobec faktu, że spis inwentaryzacyjny sporządzony został przez Starostę [...] z pominięciem Gminy K., nie może być uznana za naruszenie prawa, skoro Wójt Gminy K. konsekwentnie odmawiał sporządzenia takiego spisu. Zdaniem organu, w tym stanie faktycznym i prawnym kwestia odmowy zinwentaryzowania mienia przez Gminę może i powinna być rozwiązana w ramach sprawowanego nadzoru nad organami Gminy w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 1998 r. I SA 125/98 -niepublikowany). Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Wójt Gminy K., zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 oraz art. 17a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 maja 1990 r, art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Skarżący podniósł, że skomunalizowana działka była drogą wewnętrzną wśród gruntów [...], zarządzaną przez ten [...], a organy wymienione w ust. 1 ustawy z dnia 27 maja 1990 r. nie pełniły dla tego przedsiębiorstwa funkcji organu założycielskiego; zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o grogach publicznych może nastąpić w drodze uchwały rady Gminy po zasięgnięciu opinii właściwego Zarządu Powiatu - co nigdy nie miało miejsca; zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, co oznacza, zdaniem skarżącego, że starosta musi ponosić koszty jej utrzymania; ponadto nie było żadnych podstaw prawnych dających Staroście umocowanie do sporządzenia spisu inwentaryzacyjnego w imieniu Gminy [...], co jest rażącym naruszeniem przepisów prawnych, zwłaszcza że zgodnie z art. 17a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. gminy zobowiązane są do przekazania Wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości do dnia 31 grudnia 2005 r. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna, dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę nieodpłatnie prawa własności niezabudowanej nieruchomości, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu dnia 22 września 2004 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę K. nieodpłatnie prawa własności niezabudowanej nieruchomości, oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów, obrębu [...]. Gmina K. jako działka [...] o pow. [...] ha, KW nr [...], a Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2005 r., po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy K., utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: (1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, (2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, (3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. Aby zatem określone mienie mogło się stać z mocy prawa mieniem właściwej gminy, należy najpierw wykazać, do której z kategorii podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mienie to należało. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. W 13/91, OTK 1992/2/37, wyjaśnił, co oznacza sformułowanie "należące do". Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe), będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych, oznacza, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów. Obowiązkiem organu było zatem ustalenie, do kogo w dniu 27 maja 1990 r. należała nieruchomość oznaczona w rejestrze ewidencji gruntów, obrębu [...], Gmina K. jako działka [...] o pow. [...] ha, KW nr [...], lecz takich ustaleń organ nie dokonał. Organ nie ustalił również, czy w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość ta była drogą, a jeżeli tak, to jakiej kategorii w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.), według brzmienia tej ustawy na dzień 27 maja 1990 r. Żaden z dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym protokół rozprawy administracyjnej, nie wyklucza, że skomunalizowana nieruchomość (droga) w dniu 27 maja 1990 r. mogła należeć do PRG [...]. A jeśli nieruchomość ta (droga) należała do państwowego gospodarstwa rolnego, to należało również wziąć pod uwagę przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 z późn. zm.), która regulowała zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do (1) nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz innych nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, jak również (2) innych nieruchomości oraz składników mienia Skarbu Państwa pozostałych po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz przejętych przez Skarb Państwa z innych tytułów. Tych okoliczności mających w sprawie zasadnicze znaczenie organ nie wyjaśnił. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, decyzję w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa wydaje wojewoda, ale decyzję tę wydaje w oparciu spis inwentaryzacyjny mienia sporządzony przez gminę - komisję inwentaryzacyjną, w ciągu trzech miesięcy od daty powołania komisji przez radę gminy (art. 17 ust. 1 i 2 ustawy). Z akt administracyjnych wynika, że decyzja komunalizacyjna została wydana bez kart inwentaryzacyjnych. Obowiązujące w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zakresie trybu postępowania inwentaryzacyjnego nie przewidywały możliwości odstąpienia od uregulowań normatywnych. Ustawa nie przewidywała, na co powołuje się organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, sporządzania kart inwentaryzacyjnych przez inny organ niż komisja inwentaryzacyjna, ani zastępczego wyłożenia do publicznego wglądu wykazu nieruchomości przeznaczonych do komunalizacji w siedzibie starostwa powiatowego. Takiego odstępstwa nie przewidywała także uchwała nr 104 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego (M.P. Nr 30, poz. 235). Wskazane wyżej braki świadczą o niewyjaśnieniu zagadnień ważnych dla prawidłowego załatwienia sprawy i nie dają możliwości oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym. Naruszenia, o których mowa, dotyczą zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że powyższe uchybienia są na tyle istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270. z późn. zm.). Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. .