I SA/Wa 2104/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi I. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2018 r., znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; dalej jako kpa) po rozpatrzeniu odwołania I. N. (dalej jako skarżąca) od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z [...] października 1955 r. znak: [...] (dalej jako orzeczenie z [...] października 1955 r.) utrzymał ją w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Orzeczeniem Prezydium Państwowej Rady Narodowej w N. z [...] października 1955 r. znak: [...] przejęto na własność Skarbu Państwa m.in. nieruchomości położone we wsi M., gm. T., objęte wykazami hipotecznymi [...] (pkt 85 orzeczenia), [...] (pkt 201 orzeczenia), [...] (pkt 248 orzeczenia), [...] (pkt 287 orzeczenia), stanowiące w dacie przejęcia własność W. N. (imię i nazwisko zapisywane także jako W. N. lub W. N.) – na podstawie art. 1 – 4 dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. z 1949 r. nr 46, poz. 339, dalej jako dekret). Wnioskiem z [...] listopada 2004 r., I. N. – następczyni prawna W. N. – wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości stanowiących własność W. N.. Decyzją z [...] stycznia 2005 r. Wojewoda v odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia. Decyzją z [...] października 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania I. N. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji, wskazując w uzasadnieniu że organem właściwym w sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N.. Postanowieniem z [...] lipca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. przekazało wniosek do rozpatrzenia Wojewodzie [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że W. N. został przesiedlony w 1947 r. w ramach akcji "Wisła" a w zamian za mienie pozostawione w miejscowości M. otrzymał gospodarstwo rolne z Państwowego Funduszu Ziemi w miejscowości N., gmina [...], powiat [...]. Stosownie do art. 1 dekretu z 1949 r., przesłankami przejęcia przez Skarb Państwa własności nieruchomości była utrata przez właściciela faktycznego władania nad nieruchomością oraz położenie takiej nieruchomości w wymienionych województwach w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz.U. R. P. z 1937 r. nr 11, poz. 83) a ponadto w wymienionych powiatach. W ocenie organu zarówno fakt utraty przez W. N. faktycznego władania nad nieruchomością jak i fakt, że wieś M. znajdowała się w obrębie pasa granicznego o którym mowa w art. 1 dekretu są niewątpliwe, a tym samym w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] października 1955 r., zważywszy na wyjątkowy charakter tej instytucji, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I. N., podnosząc że stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] października 1955 r. z powodu rażącego naruszenia prawa jest zasadne, zaś organ błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 2 kpa (błędnie przy tym oznaczając przepis zawierający przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji), gdyż zaskarżona decyzja wywołała skutki społeczno-gospodarcze które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, jako że nieruchomość otrzymana w zamian za przejęte nieruchomości nie była ekwiwalentem, gdyż obciążona była daninami na rzecz Skarbu Państwa. Niezależnie od powyższego skarżąca powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 1998 r. sygn. akt IV SA 2144/96 wywiodła, że za stwierdzeniem nieważności orzeczenia ma przemawiać fakt, że W. N. zamieszkiwał w miejscowości M. zanim został z niej wysiedlony. Wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Wniosła ponadto o to by Sąd zwrócił się do Archiwum Państwowego w L. o akta gospodarstwa w N. i dokumentacje na okoliczność spłat do których W. N. był zobowiązany. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów, przy czym stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 2302 ze zm., dalej jako ppsa) nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z [...] października 1955 r. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (zob. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 roku, II OSK 2352/14), zaś zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest jedynie ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem – której przesłanki określa art. 156 § 1 kpa. Skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności orzeczenia z uwagi na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki jakie wywołuje decyzja (zob. Chróścielewski Wojciech [red.], Kmieciak Zbigniew [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Komentarz do art. 156). Orzeczenie z [...] października 1955 r. w zakresie przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości stanowiących własność W. N. zostało wydane na podstawie dekretu z 1949 r. Art. 1 dekretu wskazuje na trzy przesłanki przejęcia: 1. ziemski charakter nieruchomości; 2. położenie nieruchomości w województwach: białostockim, lubelskim obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnystawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego; 3. nie pozostawanie nieruchomości w faktycznym władaniu właściciela. Co istotne, przejęcie nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r. nie odbywało się z mocy prawa, a na podstawie orzeczeń właściwych organów powiatowej administracji ogólnej (art. 3 dekretu). Należy podzielić stanowisko organu, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości spełnione były wszystkie powyższe przesłanki, a zatem orzeczenie z 5 października 1955 r. nie narusza prawa i brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "nieruchomości ziemskiej" Na gruncie wykładni przepisów i orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego (TK 3/89 w OTK 1990/1/26), pod pojęciem "nieruchomości ziemskiej" należy rozumieć mienie nieruchome które ma charakter rolniczy czyli które jest lub może być wykorzystywane pod działalność rolniczą tj. wytwórczą w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej zwierzęcej, sadowniczej. Bezspornym jest, że posiadane przez W. N. nieruchomości położone w miejscowości M. stanowiły gospodarstwo rolne i tym samym miały charakter ziemski. Nie ulega również wątpliwości, że miejscowość M. położona była wówczas w gminie T., powiat nowosądecki, województwo krakowskie i tym samym zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 23 grudnia 1927 r. (Dz.U. z 1937 r. nr 11 poz. 83) o granicach państwa znajdowała się w obrębie pasa granicznego, który obejmował całość powiatów przylegających do granicy państwa. Powiat nowosądecki jest wprost wymieniony w załączniku do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 10 czerwca 1938 r. o pasie granicznym, jako należący do pasa granicznego. Także fakt, że W. N. na dzień wydania orzeczenia ([...] października 1955 r.) nie władał faktycznie nieruchomościami w miejscowości M. w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, jako że w postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że wymieniony został przesiedlony na Ziemie Odzyskane w ramach akcji "Wisła" w 1947 r. i w okresie od 15 czerwca 1947 r. do 20 lutego 2000 r. zameldowany był na pobyt stały pod adresem [...], Gmina [...]. Skarżąca nie kwestionuje powyższych ustaleń. Podnoszone przez nią zarzuty sprowadzają się do oceny skutków gospodarczych jakie spowodowało orzeczenie z [...] października 1955 r., gdyż gospodarstwo otrzymane przez jej ojca było obciążone daninami na rzecz Skarbu Państwa, a zatem nie mogło stanowić ekwiwalentu za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa. Okoliczność ta nie może jednak być samodzielną podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Społeczno-gospodarcze skutki jakie wywołało orzeczenie mogą być jedynie dodatkową przesłanką którą należy uwzględnić przy rozstrzyganiu kwestii istnienia lub nieistnienia rażącego naruszenia prawa, nie mogą natomiast stanowić samodzielnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy decyzja taka nie narusza prawa. Bez znaczenia pozostaje także okoliczność, że poprzednik prawny skarżącej zamieszkiwał wraz z rodziną w miejscowości M. zanim został z niej wysiedlony. Organ wydający orzeczenie miał obowiązek zbadać spełnienie przesłanek z art. 1 dekretu z 1949 r. na dzień wydania orzeczenia, tj. [...] października 1955 r. Odnosząc się do wniosku skarżącej o uzyskanie dodatkowej dokumentacji podkreślić należy, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego we własnym zakresie ani nie ustala ponownie stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 133 § 1 ppsa sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu lub czynności i następnie wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co oznacza, że podstawę wyrokowania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ w toku postępowania administracyjnego, a co do zasady nie jest dopuszczalne uwzględnianie okoliczności nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Jedynie wyjątkowo możliwe jest dopuszczenie dowodu z dokumentu na podstawie art 106 § 3 ppsa, jeżeli przyczyni się to do wyjaśnienia sprawy i nie spowoduje nadmiernego opóźnienia, przy czym przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów ustawodawca pozostawił decyzji sądu, wskazując, że jest ono dopuszczalne tylko wtedy, jeżeli ma służyć wyjaśnieniu istotnych wątpliwości z punktu widzenia kontroli sądowej zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, skoro Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego, a skarżąca przed organem wniosku dowodowego w powyższym zakresie nie składała, wniosek ten, jako niemający uzasadnionej podstawy, nie mógł zostać uwzględniony. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w wyroku.