I SA/Wa 2105/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie WSA Jerzy Siegień asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant referendarz sądowy Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2007 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] września 2006 r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. nr [...] z dnia [...] września 2006 roku w przedmiocie odmowy przyznania zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. odmówił przyznania A. S. zasiłków rodzinnych i dodatków do nich na córki K. i K. S., uzasadniając swoje stanowisko okolicznością, że dochody wnioskodawcy przekraczały kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992). Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez A. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło, że materialnoprawną podstawę przyznania zasiłku rodzinnego stanowi art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który formułuje zasadę, iż zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł w stosunku miesięcznym. Ponadto zauważono, że przy ustalaniu prawa do przedmiotowego świadczenia organ bierze pod uwagę dochody wnioskodawcy z roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy (w tym wypadku z roku 2005), co zgodne jest z wymogami art. 3 pkt 2 przywołanej wyżej ustawy. Na podstawie dołączonego do wniosku zaświadczenia urzędu skarbowego o wysokości dochodu rodziny (podlegającego opodatkowaniu) w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy oraz z wyliczeń, co do wysokości dochodu z gospodarstwa rolnego, ustalono, że miesięczny dochód rodziny zainteresowanego wyniósł w tym okresie - w przeliczeniu na jedną osobę - [...] zł. Zatem w świetle przytoczonych wyżej uregulowań prawnych wnioskodawcy nie przysługiwało prawo do otrzymania zasiłków rodzinnych (i związanych z nimi dodatków). Podkreślono także, że skarżący nie mógł otrzymać wnioskowanych świadczeń również w myśl art. 5 ust. 3, cytowanej wyżej ustawy, albowiem w przepisie tym jest mowa o przekroczonym dochodzie o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany - ale w odniesieniu do dochodu rodziny, nie zaś w odniesieniu do dochodu na osobę w rodzinie, co w przypadku skarżącego nie pozwalało również na zadośćuczynienie jego wnioskowi. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniósł A. S. Skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, twierdził, że ryczałt wynoszący ok. [...] złotych brutto miesięcznie, przysługujący mu za przejazdy służbowe własnym samochodem, nieprawidłowo został przez organy wliczony w dochód. Ryczałt ten, choć jest opodatkowany 19% od dochodu, zdaniem skarżącego, nie powinien być uwzględniany przy określaniu dochodu dla potrzeb ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego, gdyż w istocie rzeczy nie jest on dochodem a rekompensatą za używanie własnego samochodu w celach służbowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie podnosząc, że w/w ryczałt nie podlega innym przepisom o podatku dochodowym niż te, o których mowa w przepisie art. 3 pkt 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadmienić w tym miejscu wypada, że Sąd w ocenie swojej nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Ponieważ badając w tym kontekście przedmiotową sprawę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca ją naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, skutkowało to ich uchyleniem. W przedmiotowej sprawie wniosek dotyczył ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego na dwoje dzieci skarżącego tj. K. i K. S., a problem podniesiony w skardze dotyczył sposobu ustalania wysokości dochodów uzyskiwanych w rodzinie, który stanowił punkt wyjściowy do ostatecznego określenia uprawnień do przedmiotowego zasiłku. W tym miejscu podkreślić wypada, że choć ostatecznie Sąd skargę uwzględnił, nie było to następstwem uznania za uzasadnione treści zawartych we wspomnianej skardze. Wbrew zarzutom skarżącego należy się zgodzić ze stanowiskiem organów, że ustalając dochód rodziny w przeliczeniu na jednego jej członka, o którym mowa w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawidłowo – stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 pkt a ustawy o świadczeniach rodzinnych - uwzględniły przychód rodziny podlegający opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszony o koszty uzyskania tego przychodu, należny podatek dochodowy, składki na ubezpieczenie społeczne i składki na ubezpieczenie zdrowotne. W tej kwestii bowiem cytowana ustawa odsyła do ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych i nie pozostawia organom dowolności w zakresie ustalania jakie dochody rodziny winny być odliczane, poza tymi, o których ustawa expressiss verbis wspomina. Zatem każdy dochód podlegający opodatkowaniu podatkiem od osób fizycznych jest liczony jako podstawa od której następnie wylicza się kryterium dochodowe. Osobiste odczucia strony co do prawidłowości takiego stanu rzeczy, nie mają w tym względzie żadnego znaczenia. Ponieważ zatem – zgodnie z w/w regulacją zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 złotych, a tym przypadku suma ta wynosiła [...] złotych, przepis ten nie mógł stanowić podstawy prawnej do przyznania skarżącemu dochodzonych świadczeń. Zwrócić jednak trzeba uwagę, że oprócz wspomnianego przepisu art. 5 ust. 1, który jest przepisem zasadniczym dla ustalania prawa do zasiłku rodzinnego, ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje jeszcze przepisy o charakterze wyjątkowym. Są nimi przepisy art. 5 ust. 2 – podwyższający zasiłek z uwagi na niepełnosprawność dziecka oraz art. 5 ust. 3 – statuujący zasadę, że w przypadku gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę ucząca się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym, z tym zastrzeżeniem, że w przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, że zbadał możliwość uwzględnienia przedmiotowego wniosku w oparciu o w/w art. 5 ust. 3 ustawy, ale ustalenia organu w tej mierze oparte były o literalną wykładnię pojęcia "dochód rodziny", które to pojęcie w takim brzmieniu zostało w tym przepisie użyte - w odróżnieniu od pojęcia "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę", którym to określeniem posługuje się przepis podstawowy dla ustalenia prawa do zasiłku tj. art. 5 usta. 1 ustawy. Zdaniem Sądu orzekającego w tym składzie pojęcie "dochód rodziny" występujące w art. 5 ust. 3 ustawy nie może być interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy, gdyż przemawia za tym okoliczność, że przepisy te – jako ujęte w jednym artykule ustawy regulującym zasady przyznawania określonego świadczenia - stanowią pewną całość, przy czym – jak wspomniano wyżej – art. 5 ust. 1 ma znaczenie podstawowe. Podkreślenia wymaga, że skoro wg art. 5 ust. 3 ustawy stanowi, że zasiłek może być przyznany nawet, gdy dochód danej rodziny przekracza kwotę uprawniającą rodzinę do wspomnianego zasiłku zatem, ponieważ to nie wysokość "dochodu rodziny" uprawnia ją do zasiłku tylko odpowiednia wysokość"dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę" jest przesłanką warunkującą przyznanie świadczenia wg art. 5 ust.1 ustawy, pojęcie "dochód rodziny" zawarte w art. 5 ust. 3 ustawy winno być rozumiane jako "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę". Odmienna interpretacja wspomnianego przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych pomija całkowicie kwestię zróżnicowania sytuacji materialnej poszczególnych, konkretnych osób, bowiem kryterium jakim jest dochód całej rodziny nie pozwala na ocenę rzeczywistego poziomu życia jej poszczególnych członków. Przy takim samym miesięcznym, ogólnym dochodzie rodziny, ale różnym (pod względem ilości) jej składzie osobowym inna jest sytuacja materialna poszczególnych jej członków. Ponieważ interpretacja przepisów prawa nie może pozostawać w oderwaniu od sensu całej ustawy, która – zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt P3/05 (OTK – A 2005/10/115) ma – podobnie jak ustawa o pomocy społecznej – wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, oprócz treści tekstu zawartego w przepisie musi uwzględniać także społeczny sens jego wydania. Prowadzi to zatem do wniosku, że nie można zaakceptować takiej interpretacji regulacji prawnych, która skutkowały by akceptacją naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), a także unormowania zawartego w przepisie art. 71 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącego, iż Państwo w swej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (...), mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Kończąc należy również wskazać, że świadczenie jakim jest zasiłek rodzinny ma charakter świadczenia pomocowego, zbliżonego do świadczeń przyznawanych w ramach pomocy społecznej. Z tego powodu – w ocenie składu orzekającego – istnieje w pełni możliwość odwołania się w niniejszej sprawie również do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 743/05 a dotyczącego świadczeń z ustawy o pomocy społecznej, w którym to orzeczeniu Sąd stwierdził, iż w sprawach z zakresu pomocy społecznej należy przede wszystkim kierować się dobrem osób korzystających z tego rodzaju pomocy. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca ją zostały oparte na nieprawidłowej interpretacji przepisu będącego podstawą rozstrzygnięcia. Pojęcie "dochód rodziny" zawarte w przepisie art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi jedynie pewien skrót legislacyjny ustawodawcy, zaś powinno być rozumiane jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, czyli tak jak zostało to określone w przepisie art. 5 ust. 3 cytowanej ustawy, który zawiera w tej materii regulację podstawową. Ponieważ w zaskarżonej decyzji organ nie rozważył w sposób prawidłowy przyznania skarżącemu zasiłków rodzinnych i dodatków do nich, skutkowało to uchyleniem obu wydanych w sprawie decyzji - na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).