I SA/Wa 2107/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2008 r. NR [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [..] marca 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 10/09 oddalający skargę P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [..] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2008 r., po ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki, na skutek uchylenia poprzedniej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wydanej w sprawie z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1494/06 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 956/07, utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez gminę C. prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...]., obręb . [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] oraz opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r. oddalił skargę P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na powyższą decyzję. Sąd stanął na stanowisku, że organy obu instancji trafnie wywiodły, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy – tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Sąd podkreślił, że istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Brak tytułu prawnego P. w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. W ocenie Sądu dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę P. S.A. w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zasadniczym problem wymagającym wyjaśnienia jest ustalenie czy przedmiotowa nieruchomość w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, to jest w dniu 27 maja 1990 r., spełniała ustawowe przesłanki do komunalizacji mienia z art. 5 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, iż tytuł prawny do władania przez P. [...] mógł powstać (i najczęściej powstawał) na długo przed wejściem w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.). Dlatego powoływanie się na przepis art. 38 ust. 2 tej ustawy w wersji obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r., stanowiący na jakich podstawach państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd, jest - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nieprzekonywujące. W tej kwestii aby ustalić jakie prawa do posiadanych przez siebie gruntów miało przedsiębiorstwo P. konieczne jest wskazanie na zasady korzystania przez przedsiębiorstwa państwowe z mienia ogólnonarodowego (państwowego) oraz dokładne i wnikliwe przeprowadzeni analizy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa P. oraz generalnych zasad korzystania przez przedsiębiorstwa państwowe z mienia ogólnonarodowego. Naczelny Sąd Administracyjny dalej wskazał, że do dnia 1 lutego 1989 r. obowiązywała w Polsce zasada jednolitego funduszu własności państwowej (por. uchwałę 7 sędziów SN z 16 października 1961 r. sygn. akt ICO 20/61, publ. OSN 1962, poz. 41). Zatem wykonując w stosunku do mienia państwowego, w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 lutego 1989 r. uprawnienia właścicielskie przedsiębiorstwom państwowym służyło tylko prawo określone zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie jako [...] (por. System prawa cywilnego, t. II, Wyd. Ossolineum 1977, s. 67 i nast). Sposób wykonywania zarządu wydzielonych części mienia ogólnonarodowego (państwowego) określał art. 141 k.c. Powstawanie tego prawa oraz jego przenoszenie regulowały różne, często podustawowe akty prawne, na przykład uchwały Rady Ministrów. Przyjmowane bowiem było założenie, że obrót dokonuje się w obrębie jednolitej własności państwowej i nie wymaga to regulacji ustawowej. Powszechnie też przyjmowano, że prawo zarządu mieniem państwowym może powstać na mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie określonej państwowej jednostki organizacyjnej. Należy więc przyjąć co do zasady, że możliwe jest powoływanie się na akt prawny regulujący powstanie konkretnego podmiotu i wykazywanie, że zgodnie z jego regulacją całe określone w sposób niezindywidualizowany mienie przeszło w zarząd tego podmiotu. Przy czym – w ocenie NSA - nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia, że akty prawne regulujące status prawny [...] oraz akty nacjonalizacyjne nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości. NSA podkreślił, że w ustawodawstwie niejednokrotnie określa się w sposób abstrakcyjny przesłanki, z których wyprowadza się skutki prawne do konkretnych przedmiotów (np. przepisy dotyczące uwłaszczeń). Ustrój i zasady funkcjonowania przedsiębiorstwa [...], ze względu na znaczenie kolejnictwa dla funkcjonowania państwa, były regulowane przepisami ustawowymi lub zrównanymi z ustawowymi. W tym celu zostały wydane odpowiednie akty prawne regulujące utworzenie i działalność tego przedsiębiorstwa łącznie z przepisami dotyczącymi jego mienia. Pierwszym takim aktem prawnym było rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312). Przepis art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia stanowił, że "przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy". Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia "cały majątek, oddany w myśl art. 4 przedsiębiorstwu P. w użytkowanie i zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa". NSA podkreślił, że omawiany akt prawny używa identycznej terminologii, jaką w latach 1944–1989 stosowały przepisy w stosunku do sposobu władania częścią mienia państwowego posiadanego przez przedsiębiorstwa państwowe. Rozporządzenie z 24 września 1926 r. zostało uchylone art. 48 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76), której część dotycząca przedsiębiorstwa [...] została następnie zastąpiona przepisami ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym [..] (Dz. U. Nr 26, poz. 138). Przepis art. 50 ust. 1 tej ustawy stanowił, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" działającego dotychczas na podstawie ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami [...], działającego na podstawie przepisów niniejszej ustawy. Zgodnie zaś z przepisem art. 16 ust. 2 w wersji obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. "mienie [...] stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.) oraz środki nabyte przez P. w toku dalszej jego działalności". Naczelny Sad Administracyjny zauważył też, że wobec zmian granic państwa, które nastąpiły po 1944 r., na Ziemie Odzyskane zostało rozciągnięte ustawodawstwo obowiązujące wcześniej na obszarze działalności Sądu Okręgowego w P. (art. 4 dekretu z 13 grudnia 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych, Dz. U. z 1945 r. Nr 51, poz. 295). Ten przepis a także przepisy ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki (Dz. U. Nr 3, poz. 17), przepisy dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87) łącznie z obowiązującym w tym czasie rozporządzeniem Prezydenta RP z 24 września 1926 r. stanowiły prawną podstawę do przekazania w zarząd i użytkowanie P. przejętych na własność Skarbu Państwa [..] i byłego [...] Miasta G.. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości użytkowanych przez P. istotne znaczenie ma też przepis art. 80 (pierwotnie 87) ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Przepis ten stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. W świetle oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny z omówionej wyżej regulacji prawnej wynika, że grunty związane z funkcjonowaniem kolei z mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa P. oddalone zostały w jego użytkowanie i zarząd. Bez względu więc na to, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie [...]. Fakt taki stanowi przeszkodę do komunalizacji tego mienia. Naczelny Sąd Administracyjny w swoich rozważaniach wskazał, iż ustawodawca przewidział, że [....] posiadało grunty Skarbu Państwa nie legitymując się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej, o czym dobitnie świadczy przepis art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948). Wymieniony przepis – przy spełnieniu określonych przesłanek – przyznaje z wejściem w życie ustawy, z mocy prawa, prawo wieczystego użytkowania tych gruntów przedsiębiorstwu P. Jednocześnie art. 34a wymienionej ustawy stanowi, że "grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych". Również przyjmując założenie racjonalności ustawodawcy, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że wyłączył on grunty zarządzane przez [....] bez formalnego tytułu prawnego spod komunalizacji. Przyjęcie bowiem stanowiska przeciwnego prowadziłoby do wniosku, że normy z art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji są puste, gdyż grunty takie zostały już skomunalizowane z dniem 27 maja 1990 r. Przyjmowanie, że grunty, w stosunku do których P. nie legitymuje się dokumentem wykazującym prawo tego przedsiębiorstwa, są zarządzane przez terenowe organy administracji publicznej z mocy art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest nietrafne w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz tego powodu, że nie dotyczy to gruntów oddanych w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste (argument z początkowej części przepisu). Skoro grunty kolejowe mogły być z mocy prawa w zarządzie [...], to nie można uznać, że jednocześnie były zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej. Również charakter i przeznaczenie tych gruntów przeczy ich lokalnemu charakterowi, o jakim stanowi wymieniony przepis. Przyjęcie bowiem stanowiska przeciwnego prowadziłoby do wniosku, że normy z art. 34-34a ustawy o komercjalizacji są puste, gdyż grunty te zostały już skomunalizowane z dniem 27 maja 1990 r. Nadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmowanie, że grunty, w stosunku do których P. nie legitymuje się dokumentem wykazującym prawo tego przedsiębiorstwa, są zarządzane przez terenowe organy administracji publicznej z mocy art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest nietrafne z tego powodu, że nie dotyczy to gruntów oddanych w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste (argument z początkowej części przepisu). Skoro jednak – jak wyżej wykazano – grunty kolejowe mogły być mocy prawa w zarządzie P., to nie można uznać, że jednocześnie były zarządzane przez terenowe organy administracji państwowej. Również charakter i przeznaczenie tych gruntów przeczy ich lokalnemu charakterowi, o jakim stanowi wymieniony przepis. Faktu, że rozporządzenie wykonawcze wydane na mocy art. 11 ust. 2 omawianej ustawy z 10 maja 1999 r. nie wymieniło przedsiębiorstwa P. w wykazie przedsiębiorstw wyłączonych spod komunalizacji na mocy art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy nie oznacza, że jego nieruchomości podlegały komunalizacji. Przepis art. 11 ustawy wymieniający składniki mienia państwowego nie podlegającego komunalizacji nawiązuje do art. 5 w ten sposób, że wyłącza od komunalizacji mienie, które – przede wszystkim – odpowiada warunkom z art. 5 ust. 1–3. Skoro jednak mienie kolejowe z zasady nie podlega komunalizacji, to nie dotyczy go też przepis art. 11 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa materialnego i procedury oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy zostało uznane za błędne. W orzecznictwie wskazuje się trafnie, że pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 cytowanej ustawy należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Uwzględniając powyższe ogólne uwagi w stanie faktycznym niniejszej sprawy oraz mając na uwadze treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09 wskazać należy, że sprawa została niedostatecznie wyjaśniona przez organy orzekające oraz nie rozważono tych dowodów, które wskazywały, że przedmiotowe nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. znajdowały się w trwałym zarządzie P. W rozpoznawanej sprawie bowiem zasadniczym problem wymagającym wyjaśnienia jest ustalenie czy przedmiotowa nieruchomość w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, to jest w dniu 27 maja 1990 r., spełniała ustawowe przesłanki do komunalizacji mienia z art. 5 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09 zwrócił uwagę na to, że aby ustalić jakie prawa do posiadanych przez siebie gruntów miało przedsiębiorstwo P. konieczne jest wskazanie na zasady korzystania przez przedsiębiorstwa państwowe z mienia ogólnonarodowego (państwowego) oraz dokładne i wnikliwe przeprowadzenie analizy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa P. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku wyraził pogląd, że co do zasady możliwe jest powoływanie się na akt prawny regulujący powstanie konkretnego podmiotu i wykazywanie, że zgodnie z jego regulacją całe określone w sposób niezindywidualizowany mienie przeszło w zarząd tego podmiotu. NSA nie dostrzegł też przekonywujących argumentów dla poglądu, że akty prawne regulujące status prawny [...] oraz akty nacjonalizacyjne nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości. NSA podkreślił, że w ustawodawstwie niejednokrotnie określa się w sposób abstrakcyjny przesłanki, z których wyprowadza się skutki prawne do konkretnych przedmiotów (np. przepisy dotyczące uwłaszczeń). Tymczasem w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [..] przyjęto, że spełnione są przesłanki komunalizacji przedmiotowego mienia z tego względu, że P. nie legitymuje się w stosunku do tego mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Wobec powyższego wskazać należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] naruszają przepisy art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a niedostateczne wyjaśnienie sprawy miało wpływ na niezasadne zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne powinny wyjaśnić stan faktyczny sprawy i rozważyć treść wszystkich dowodów w sprawie oraz zastosować przepisy prawa materialnego zgodnie z poczynionymi wyżej wskazaniami. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.