I SA/Wa 2107/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Maria Tarnowska Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. L., D. K. i L. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących A. L., D. K. i L. L. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz kwoty po 240 (dwieście czterdzieści) złotych – na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] odmawiającą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. [...] m2 w obrębie [...], opisanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją Prezydenta W. nr [...] z [...] stycznia 2011 r. odmówiono L. L., A. L. i D. K. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że nie została spełniona przesłanka przedmiotowa - w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, nieruchomość nie była zabudowana na cele mieszkaniowe. Ze względu na niespełnienie warunku wymienionego w art. 1 ust.1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - odmówiono przekształcenia prawa. Od tej decyzji odwołanie złożyli L. L., A. L. i D.K. W odwołaniu wskazano, że organ wydał decyzję z pominięciem inwentaryzacji budynku mieszkalnego z częścią usługową sporządzonej w kwietniu 2005 r., z której wynika iż przedmiotowy budynek posiada [...] metrów kwadratowych powierzchni mieszkalnej i [...] metrów kwadratowych powierzchni warsztatowo - socjalnej, co zdaniem odwołującego się oznacza, że w dacie wejścia w życie ustawy na nieruchomość zabudowana była budynkiem mieszkalnym. Rozpoznając złożone odwołanie Kolegium wskazało, że podstawą materialnoprawną wniosku L. L., A. L. i D. K. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, póz. 1459). W rozpatrywanej sprawie, odmowa uwłaszczenia skarżących nastąpiła z uwagi na ustalenie, że skarżący nie spełniają przesłanek określonych w art. 1 ust.1 cyt. ustawy, ponieważ ich nieruchomość zabudowana jest na cele warsztatowe z częścią socjalną i mieszkaniową, a funkcją dominującą stanowi warsztat, zaś funkcja mieszkaniowa jest tylko dopełnieniem. W ocenie SKO zasadnicze znaczenie w sprawie ma stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., tj. 13 października 2005 r. Zmiany sposobu użytkowania lub charakteru budynku po jej wejściu w życie nie mają wpływu na dopuszczalność przekształcenia użytkowania wieczystego we własność, podobnie jak zmiana przeznaczenia budynku mieszkalnego na inny cel przed wejściem w życie ustawy wyklucza możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W dniu 13 października 2005 r. na gruncie przy ul.[...] , na działce ewidencyjnej Nr [...], znajdował się budynek warsztatowo – usługowy i na ten cel została oddana ta nieruchomość aktem notarialnym. Odnosząc się do innych argumentów podniesionych w odwołaniu, Kolegium wskazało, że hipotetyczna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu prawa, uprawdopodobniona wyłącznie faktem złożenia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności tego przepisu z Konstytucją, nie jest dostateczną podstawą do przyjęcia, że powstało w ten sposób zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Bowiem po wejściu w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości organy administracji publicznej obowiązane są - zgodnie z treścią art. 8 tej ustawy - orzekać na podstawie jej przepisów. Od decyzji powyższej odwołanie złożyli L. L., A. L. i D. K. reprezentowani przez pełnomocnika adwokata K. P.. W skardze zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U.05.175.1459) poprzez stwierdzenie, iż przepis ten jest właściwy do oceny wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności złożonego pod rządami ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności; 2) naruszenie art. 1 ust.1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U.05.175.1459) poprzez błędne stwierdzenie, iż nieruchomość położona przy ul. [...] nie była w dniu wejścia w życie powyższej ustawy, tj. 13.10.2005 roku, zabudowana budynkiem mieszkalnym; 3) rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez zaakceptowanie zaskarżoną decyzją nieprawidłowego postępowania organu administracji przejawiającego się w niezałatwieniu sprawy w prawem określonym terminie oraz błędnym przyjęciu, że brak skorzystania strony z prawa wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w przewidzianym przepisami terminie usprawiedliwia działanie organu. - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ w niniejszym postępowaniu ogólnej zasady pogłębionego zaufania obywateli do organów Państwa. W konkluzji skargi wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga jest uzasadniona. Wniosek o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości położonej w W. w prawo własności skarżący złożyli w Zarządzie [...] w dniu 23 grudnia 1999 r. W dacie składania tego wniosku obowiązywała ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 1999 r. nr 65 poz. 746 ze zm.), która weszła w życie 1 stycznia 1998 r. Zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy w brzmieniu pierwotnym przepisy ustawy stosowało się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem wejścia w życie ustawy (nowelizacja z 1998 r. rozszerzyła ten krąg osób o następców prawnych) i złożyły wniosek do dnia 31 grudnia 2000 r. W okresie obowiązywania powyższej ustawy została uchwalona ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. z 2001 r. nr 113 poz. 1209 ze zm.), która weszła w życie 24 października 2001 r. Ta ustawa rozszerzała krąg osób uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Natomiast z dniem 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2005 r. nr 175 poz. 1459 ze zm.). W myśl art. 9 tej ustawy utraciły moc: ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Nowa ustawa w dalszym ciągu stwarzała dla osób fizycznych, będących w dniu jej wejścia w życie użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, uprawnienie do zgłoszenia żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności (art. 1 ust. 1). Takie żądania mogą zgłosić również osoby fizyczne będące następcami prawnymi wymienionych wyżej osób (art. 1 ust. 3). W art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. ustawodawca postanowił, że do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9 i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Materialno - prawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej stanowi właśnie art. 1 ust. 1 oraz art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z tych względów Sąd orzekający uznał, że dla oceny legalności zaskarżonej decyzji zasadnicze znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt P 31/10 (Dz. U. 2011.272.1614 z dnia 20 grudnia 2011 r. ). W wyroku tym Trybunał stwierdził: "art. 8 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie tej ustawy w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw do spraw wszczętych na podstawie ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności dotyczących nieruchomości zabudowanej budynkiem biurowo-warsztatowym niewymienionej w art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. w pierwotnym brzmieniu, i zakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r., jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 21 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 2". Wprawdzie we wskazanym wyroku Trybunał orzekał o nieruchomościach zabudowanych budynkiem biurowo-warsztatowym, a w przedmiotowej sprawie przekształcenie dotyczy budynku warsztatowo – mieszkalnego, jednak uzasadnienie wyroku Trybunału odnosi się w jednakowym stopniu do problemu występującego w niniejszej sprawie. W powołanym wyżej orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny wskazał, że na gruncie ustawy z 1997 r. użytkownikom wieczystym, którzy w wyznaczonym ustawowym terminie do dnia 31 grudnia 2002 r. prawidłowo złożyli wnioski o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, przysługiwała maksymalnie ukształtowana ekspektatywa prawa własności podlegająca na ochronie z punktu widzenia konstytucyjnych zasad ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji) oraz gwarancji ochrony praw majątkowych, w tym prawa własności (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji ). Dotyczyło to wszystkich użytkowników wieczystych bez względu na przedmiotowe cechy nieruchomości objęte wnioskiem (art. 1 ustawy przekształceniowej z 1997 r.). Niewłaściwe ukształtowanie przepisu intertemporalnego art. 8 ustawy przekształceniowej z 2005 r. regulującego sposób załatwiania od 13 października 2005 r. spraw będących w toku zgodnie z zasadą bezpośredniego działania ustawy nowej , prowadzące do "wygaszenia" maksymalnie ukształtowanych ekspektatyw nabycia własności nieruchomości przez użytkowników wieczystych nieruchomości zabudowanych na cele inne niż mieszkaniowe, garażowe lub rolne narusza zasady konstytucyjne wynikające z art. 2 Konstytucji. Zasada państwa prawnego, a zwłaszcza wynikająca z niej zasada praw nabytych, nakazują, by sytuacja prawna osób dotkniętych nową regulacja prawną była poddawana właściwym przepisom przejściowym. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, treść wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r. rozstrzyga o niekonstytucyjności normy prawnej tj. art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. nakazującej do spraw wszczętych na podstawie ustaw, które utraciły moc obowiązującą na podst. art. 9 ustawy przekształceniowej z 2005 r., a więc do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności – i nie zakończonych decyzją ostateczną, stosować przepisy ustawy przekształceniowej z 2005 r. W konsekwencji należy – zdaniem Sądu – uznać, że zaskarżone decyzje podlegające w niniejszej sprawie kontroli sądowej, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. A to dlatego, że zostały wydane na podstawie przepisu (jako normy prawnej), o którego niezgodności z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny. Jak zaś stanowi art. 145a § 1 kpa, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego - na podstawie którego została wydana decyzja - z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, może stanowić postawę (do żądania) wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd zaznacza, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. stanowi, że sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145a § 1 kpa stanowi podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł nawet po wydaniu zaskarżonej decyzji (co nie miało miejsce w niniejsze sprawie). Sąd zauważa, że orzeczenie sądu stanowi realizację określonej w art. 190 ust. 4 Konstytucji zasady wzruszalności orzeczeń i aktów. Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, że w przypadku, o którym mowa w art. 145a § 1 kpa, wznowienie postępowania może nastąpić jedynie na żądanie strony (J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2004, s. 212). Ponownie rozpatrując sprawę organ administracyjny powinien mieć na uwadze wyżej przedstawione stanowisko Sądu co do braku w niniejszej sprawie zgodnej z Konstytucją podstawy prawnej do orzekania o na podstawie art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. W realiach niniejszej sprawy, w związku z wejściem w życie ustawy z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 102, poz. 1110) prowadzi to do rozpoznania wniosku skarżących na podstawie ww. ustawy i wydania w tym przedmiocie stosowanego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł - jak w pkt I sentencji, a w oparciu o treść art. 152 p.p.s.a – jak w pkt II. O kosztach orzeczono na podst. art.200 ppsa.