I SA/Wa 2107/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Sawa Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Asesor WSA Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Spółdzielni [...]w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wglądu do akt oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] Spółdzielni [...], utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] odmawiające wglądu do akt nieruchomości [...], położonej przy ul. [...]. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Prezydent postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] odmówił [...] Spółdzielni [...] wglądu do akt przedmiotowej nieruchomości [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że z informacji zawartej w ewidencji gruntów wynika, że Spółdzielnia jest jedynie władającym nieruchomością położoną przy ul. [...] (dz. ew. nr 89). W związku z powyższym pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. Biuro Spraw Dekretowych wyjaśniło, że nie jest możliwe udostępnienie wnioskowanych akt z uwagi na fakt, że Spółdzielnia nie jest stroną postępowania "zwrotowego". Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Spółdzielnia wniosła zażalenie, kwestionując rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji. Po jego rozpatrzeniu organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 28 oraz art. 73 § 1 kpa. Wyjaśnił, że z treści art. 28 kpa wynika, że elementem, który pozwala zakwalifikować określony podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest przesłanką materialnoprawną udziału w postępowaniu. Stwierdzenie braku interesu prawnego powoduje, że podmiotowi nie przysługuje przymiot strony postępowania. Interes prawny musi przy tym istnieć obiektywnie, a nie odzwierciedlać subiektywne odczucia danego podmiotu. Odwołując się do orzecznictwa sądowego, organ wyjaśnił różnicę między interesem prawnym a interesem faktycznym. Zdaniem organu podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt II GSK 163/06). Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Zgodnie natomiast z art. 73 § 1 kpa strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W rozpatrywanej sprawie organ uznał, że stronami postępowania w sprawach z dekretu warszawskiego są dotychczasowy właściciel lub jego następcy prawni. Natomiast inne podmioty mogłyby być stronami tylko wówczas, gdyby wykazały się tytułem prawnorzeczowym do gruntu, będącego przedmiotem wniosku byłego właściciela (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 1110/06, Lex 362467). Tylko ten krąg podmiotów ma przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa w związku z art. 7 dekretu. Podkreślił, że skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i kręgu stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego". W niniejszej sprawie wnioskowanej Spółdzielni nie przysługuje tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji organ II instancji za prawidłowe uznał postanowienie Prezydenta z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] odmawiające Spółdzielni wglądu do akt przedmiotowej nieruchomości [...]. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła [...] Spółdzielnia [...]. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 73 § 1 w związku z art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że Spółdzielni nie przysługuje prawo wglądu do akt sprawy z tego powodu, że nie posiada przymiotu strony w postępowaniu. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółdzielnia przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 73 § 1 w związku z art. 28 kpa. Zgodnie z ich treścią strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Artykuł 28 kpa określa, kto może być stroną postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią i utrwalonym orzecznictwem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z orzecznictwem tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Innymi słowy istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, a więc taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 629/97). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza zatem ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu strony postępowania. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (M. J., A. W., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2000, s. 238). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest co prawda zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie może jednakże tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98). Oznacza to, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa i stąd też nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć, ani uzyskania wglądu do akt sprawy. Takie rozumienie pojęcia legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym powoduje, że organ administracyjny powinien zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie i może je uwzględnić jedynie wtedy, gdy wniosek taki złożył uprawniony podmiot. Stroną postępowania toczącego się w trybie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest niewątpliwie przeddekretowy właściciel przedmiotowej nieruchomości (lub jego następca prawny) a także każdy, kto wykaże, że obecnie posiada prawnorzeczowy tytuł do tej nieruchomości (np. Miasto [...] jako obecny właściciel nieruchomości). Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt II OSK 889/12). Zdaniem Sądu interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o wgląd do akt sprawy mają zatem strony toczącego się postępowania oraz ewentualnie podmioty, którym obecnie przysługuje tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. Z analizy akt sprawy wynika również, że wbrew przekonaniu skarżącej Spółdzielni nie posiadała ona i obecnie nie posiada żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika bowiem, że z wniosku przedwojennego współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości przed organem I instancji toczy się od 1990 r. postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości przejętej na własność Państwa na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279), obecnie w trybie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2021 r. Dz. U. poz. 1899 ze zm.). Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2020 r. ponowionym w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. skarżąca Spółdzielnia wystąpiła m.in. o umożliwienie jej dostępu do akt administracyjnych tej sprawy. Ani w trakcie toczącego się postępowania, ani do złożonego zażalenia lub skargi skarżąca Spółdzielnia nie złożyła żadnych dokumentów potwierdzających, że posiada ona prawnorzeczowy tytuł do przedmiotowej nieruchomości. Niespornym jest fakt, że obecnie prawnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Miasto [...] (k-81 akt adm.). W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu (decyzji, umowy), z którego wynikałoby, że skarżąca Spółdzielnia jest prawnie użytkownikiem, dzierżawcą, użytkownikiem wieczystym lub trwałym zarządcą przedmiotowej nieruchomości, a nie tylko włada tą nieruchomością bez tytułu prawnego. Wbrew przekonaniu skarżącej Spółdzielni za takie dokumenty nie można uznać ani protokołu przekazania obiektu i terenu z dnia 23 czerwca 1983 r., ani decyzji Urzędu Dzielnicy [...] z 1983 r., do treści których odwołuje się skarżąca Spółdzielnia w celu wykazania swoich praw do przedmiotowej nieruchomości. Z treści protokołu jednoznacznie wynika, że teren, który został przekazany Spółdzielni, był przekazany tylko "na okres remontu kapitalnego" przejętego obiektu, czyli od dnia 1 lipca 1983 r. do dnia 31 grudnia 1985 r., zaś decyzja Urzędu Dzielnicy [...] z 1983 r. była jedynie decyzją zezwalającą na wykonanie robót budowlanych związanych z adaptacją i modernizacją budynku położonego przy ul. [...]. Również fakt opłacania przez skarżącą Spółdzielnię podatku od nieruchomości nie potwierdza żadnych praw Spółdzielni do przedmiotowego gruntu. Także z treści znajdujących się w aktach sprawy kserokopii zawieranych przez Spółdzielnie "[...]" jednoznacznie wynika, że skarżąca Spółdzielnia czyniła to, jak sama określiła, jedynie jako "użytkownik budynku". Dokumenty te wraz ze znajdującą się w aktach sprawy "Opinią biegłego rewidenta ..." z dnia 12 października 1995 r. potwierdzają jedynie fakt poczynienia przez skarżącą Spółdzielnię nakładów na znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości budynek. Ewentualne roszczenia o zwrot poczynionych nakładów nie świadczą jednak o istnieniu po stronie skarżącej interesu prawnego, a jedynie ewentualnie o istnieniu interesu faktycznego, który jest niewystarczający do uznania prawa skarżącej Spółdzielni do uzyskania wglądu akt sprawy "zwrotowej". Nakłady związane z remontem znajdującego na gruncie budynku będą mogły podlegać rozliczeniu między skarżącą Spółdzielnią a jednostką samorządu terytorialnego (osobą prawną) według przepisów prawa cywilnego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 1969 r. sygn. akt [...], Biul. Inform. SN 1969/9/157; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 1977 r. sygn. akt [...], [...]). Skoro w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu, z którego wynikałby tytuł prawny skarżącej Spółdzielni do przedmiotowej nieruchomości, zaś z ewidencji gruntów wynika, że jest ona jedynie władającym (bez tytułu prawnego), to nie sposób uznać złożonej skargi za uzasadnioną. Odnosząc się do zgłoszonego w trybie art. 88a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości roszczenia skarżącej Spółdzielni, należy wyjaśnić, że roszczenie tego rodzaju dotyczy ekspektatywy nabycia prawa, która ze swej natury ma charakter przyszły i niepewny. Z oczekiwania na nabycie prawa nie można zatem wywieść naruszenia sfery prawnej strony skarżącej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1998 r. sygn. akt I SA 500/98, LEX nr 44571; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1710/00, LEX nr 82813). Dodatkowo wyjaśnić należy, że jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia [...] kwietnia 1997 r. sygn. akt [...] (Lex nr 1232200) "podstawową przesłanką uwłaszczenia m.in. spółdzielni jest to, aby spółdzielnia była użytkownikiem gruntu; oznacza to, że spółdzielni musiało przysługiwać ograniczone prawo rzeczowe w postaci użytkowania, a więc prawnorzeczowy tytuł do korzystania z gruntu. To zaś oznacza, iż wykazanie istnienia tego prawa musi nastąpić na podstawie stosownych dokumentów, tj. bądź decyzji o przekazaniu spółdzielni nieruchomości w użytkowanie bądź decyzji o naliczaniu lub aktualizacji opłat." Takich dokumentów brak jest w aktach rozpatrywanej sprawy. Podsumowując, Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że kontrolowane postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem zostało przeprowadzone z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a wydane orzeczenie znajduje oparcie w przepisach prawa. Ponadto zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa organ przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które to uzasadnienie dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.