I SA/Wa 2110/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. sprawy ze skargi B. K. i W. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury po rozpoznaniu odwołania W. K., B. K. i J. G., od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. , Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] października 1971 r., orzekającej o odszkodowaniu za przejętą na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279) nieruchomość położoną w W. przy ul.[...], ozn. nr hip. [...] o pow. [...]m2 oraz za znajdujące się na niej rośliny- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydium Rady Narodowej w W, Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, decyzją nr [...] z dnia [...] października 1971 r., ustaliło na rzecz J. G. i W. K. odszkodowanie za przejętą na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nieruchomość położoną w W. przy ul.[...], ozn. nr hip. [...] o pow.[..] m2 oraz za znajdujące się na niej rośliny. Wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji złożyły W. K., B. K. (spadkobierczynie po W. K.) i J. G. Wojewoda [...] i decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż objęcie przedmiotowej nieruchomości ozn. nr hip. [...] przez Gminę [...] nastąpiło w drodze ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym RN i ZM nr z 25 listopada 1948 r. Ponieważ byli właściciele przedmiotowej nieruchomości nie złożyli w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, to od dnia [...] maja 1949 r. właścicielem budynków posadowionych na gruncie przedmiotowej nieruchomości jest Gmina , zgodnie z art. 7 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 roku . W związku z powyższym Prezydium Rady Narodowej W. wydając decyzję z dnia [...] października 1971 r. nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa materialnego tj. art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez pominięcie kwestii odszkodowania za budynki, gdyż własność budynków przy ul. [...] przeszła na własność Gminy przed 5 kwietnia 1958 r. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. złożyły B. K. oraz W. K. W przedmiotowym odwołaniu skarżące wskazały, iż decyzją z dnia [...] października 1971 r. Prezydium Rady Narodowej w W. ustaliło odszkodowanie tylko co do części nieruchomości pomijając znajdujące się na niej budynki, a więc decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rozpatrując złożone odwołanie Minister infrastruktury wskazał, że nieruchomość [...] położona przy ul.[...], ozn. nr hip. [...] o pow. [...] m2, została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Pismem z dnia 6 kwietnia 1971 r. W. K. wystąpił o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, przeznaczoną pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] . Z notatki Dyrekcji Rozbudowy Miasta z dnia 6 kwietnia 1971 r. wynika, że właścicielką nieruchomości od 1942 r. była E. K., która zmarła [...] grudnia 1968 r. w O., a jej spadkobiercami są dzieci W. K. i J. G.. Zgodnie z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94 ze zm.) przepisy w/w ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Ze znajdującego się w aktach własnościowych opisu nieruchomości wynika, iż w tej dacie na gruncie przedmiotowej nieruchomości ozn. nr hip. [...] znajdowała się oficyna drewniana, o pow. [...]m2, o charakterze mieszkaniowym oraz dwie oficyny drewniane o charakterze gospodarczym. Ponadto, na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek stary, drewniany, parterowy, mieszkalny w stanie dobrym. Powyższe potwierdza znajdująca się w aktach notatka Dyrekcji Rozbudowy Miasta z rozmowy z W. K. z dnia 6 kwietnia 1971 r. Wówczas W. K. powiedział, iż na działce przy ul [...] istniał budynek mieszkalny, drewniany, parterowy o 2 izbach, wybudowany w 1943 r. przez zmarłą matkę E. K. Budynek ten wraz z zabudowaniami gospodarczymi i ogrodzeniem został rozebrany na dziko przez nieznanych sprawców w 1970 r. Obecnie na działce znajdują się jedynie drzewa owocowe. Z powyższego wynika- zdaniem organu- że w dacie wydania decyzji przez Prezydium Rady Narodowej w W. przedmiotowa nieruchomość stanowiła grunt niezabudowany. Organ nie ustalał odszkodowania za budynki, co było zasadne, skoro nie zostały one odebrane byłym właścicielom, gdyż rozebrano je zanim nieruchomość została fizycznie przejęta. Ponadto już sam wniosek o odszkodowanie został złożony po dokonanych rozbiórkach, w czasie, gdy nieruchomość użytkowali jeszcze byli właściciele. Na brak możliwości przyznania odszkodowania za budynki wskazał również organ wojewódzki. Literalne odczytanie przepisu art. 53 ust. 2 ww. ustawy odnosiło się do przejęcia własności budynku po dniu 5 kwietnia 1958 r. Z uwagi na brak wniosku dekretowego własność budynku zgodnie z uregulowaniami dekretu została już przejęta w 1949 r. Powyższe okoliczności uniemożliwiają wydanie decyzji stwierdzającej rażące naruszenie prawa w tym zakresie. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że w zakresie gruntu niezbędne jest ustalenie przeznaczenia nieruchomości w "Ogólnym Planie Zabudowania Miasta W. " zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., obowiązującym w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zgodnie z kopią tego planu granice przedmiotowej nieruchomości mieszczą się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę zwartą 3 kondygnacyjną. Organ naczelny przywołał treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1298/08, w którym stwierdzono, że dopuszczalna zabudowa zwarta, czterokondygnacyjna do 50% powierzchni nie wyklucza możliwości przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne przed 1945 r. Faktyczne przeznaczenie gruntu potwierdzała również dotychczasowa zabudowa nieruchomości, a tym samym grunt podlegał pod przepisy odszkodowawcze ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Najistotniejsze znaczenie ma fakt, kiedy dotychczasowi właściciele zostali pozbawieni użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika ze znajdującego się w aktach własnościowych elaboratu szacunkowego dotyczącego nieruchomości położonej w W. przy [...] , przedmiotowa nieruchomość ozn. nr hip. [...] znajdowała się w maju 1971 r. w użytkowaniu W. K. i J. G. Ponadto, jak wynika z akt własnościowych, znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości, budynek został rozebrany po 1968 r., kiedy to rozpatrzono wniosek E. K. z 1965 r. Tak więc byli właściciele zostali pozbawieni użytkowania przedmiotowej nieruchomości ozn. nr hip. [...] po dniu 5 kwietnia 1958 r., czyli po wejściu w życie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Tym samym drugi warunek dotyczący przyznania odszkodowania za grunt określony w art. 53 ust. 2 ww. ustawy wywłaszczeniowej został spełniony. Zdaniem Ministra Infrastruktury organ odszkodowawczy prawidłowo ustalił odszkodowanie wyłącznie za grunt i znajdujące się na nim rośliny, a nie za budynek, skoro w dacie wydania decyzji odszkodowawczej tj. w dniu [...] października 1971 r. takie było zagospodarowanie działki, a sformułowanie przepisu uniemożliwia uczynienie zarzutu rażącego naruszenia prawa. Organ odszkodowawczy ustalił odszkodowanie na podstawie wyceny biegłych Prezydium Rady Narodowej w W. zgodnie z regułami wynikającymi z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Tym samym brak jest podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [...] nr [...] znak z dnia [...] marca 2010 r. a zarazem do stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. Skargę na powyższą decyzję wniosły B. K. i W. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ, dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem i może ją uchylić w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej ppsa). Kontrolując we wskazanym zakresie zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż odpowiada ona prawu. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Jest to postępowanie nadzwyczajne, odrębne od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Uprawnienia organu stosującego art. 156 § 1 k.p.a są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego (przysługujące mu w zwykłym trybie). Organ ten (w trybie zwykłym) rozstrzyga bowiem ponownie sprawę pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające, może również korygować zarówno wady prawne decyzji, jak i wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych lub powodujące inne nieprawidłowości. Z kolei organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. nie może przeprowadzać samodzielnego, kolejnego postępowania dowodowego. Jego działanie powinno ograniczać się tylko do uzupełnienia dowodów niezbędnych do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego i stwierdzenia istnienia jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma wobec powyższego odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ewentualnego ich naruszenia, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający musi brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Wzruszenie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji nie może polegać na powtórnym rozstrzygnięciu sprawy przyznania spadkobiercom E. K. odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ma jedynie na celu zbadanie decyzji z dnia [...] października 1971 roku pod katem wystąpienia bądź nie przesłanek z art. 156 § 1 kpa. W przeciwnym razie naruszałoby to zasadę trwałości decyzji administracyjnej, wynikającą z art. 16 kpa. Sąd podziela zatem zdanie organów obu instancji orzekających w trybie nadzoru, iż badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] października 1971 r., dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul.[...], ozn. nr hip. [...] o pow. [...] m2 oraz za znajdujące się na niej rośliny - nie można postawić zarzutu wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Ponadto trzeba stwierdzić, iż organ zasadnie podniósł, że kwestionowana decyzja Prezydium Rady Narodowej W. została wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość miały odpowiednie zastosowanie do odszkodowań za gospodarstwo rolne sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50 poz. 279) przeszły na własność państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r. Natomiast na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1. Z akt sprawy wynika, że była właścicielka przedmiotowej nieruchomości E. K. zmarła [...] grudnia 1968 r. Jej syn W. K. składając wniosek o przyznanie odszkodowania stwierdził, że na działce przy ul [...] stał budynek mieszkalny, który został rozebrany wraz z budynkami gospodarczymi i ogrodzeniem przez nieznanych sprawców w 1970 r. Powyższe ustalenia wskazują, że przedmiotowa nieruchomość w dacie ustalania za nią odszkodowania nie była zabudowana. Zdaniem Sądu, w stosunku do nieruchomości objętych działaniem wyżej wymienionego dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy "odpowiednie stosowanie" przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza przyjęcie metody polegającej na ustaleniu wysokości odszkodowania według stanu nieruchomości w dacie jej przejęcia przez właściwą gminę, to znaczy w dacie pozbawienia poprzedniego właściciela możliwości faktycznego władania nieruchomością (po 5 kwietnia 1958 r.), (vide wyrok NSA z 27 marca 2003 r. I SA 537/02 niepublikowany, wyrok NSA z 18 kwietnia 2002 r. I SA 1143/01 niepublikowany). Zatem Prezydium Rady Narodowej W. prawidłowo uznało, że odszkodowanie za budynki nie powinno być ustalone. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 kpa i organ zajął prawidłowe stanowisko, uznając za nie naruszającą rażąco prawa decyzję Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] października 1971 r. Z powyższych względów należało orzec jak w wyroku na podstawie art. 151 ppsa .