I SA/Wa 2111/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. B. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku R. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK) z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], odmawiającej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej zarejestrowanej w Starostwie Powiatowym w [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że R. B. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2018 r. nr [...], odmawiającej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej zarejestrowanej w Starostwie Powiatowym. Po rozpatrzeniu tego wniosku Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2018 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po rozpatrzeniu wniosku, w tym analizie zgromadzonego materiału dowodowego, nie stwierdził istnienia żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, która skutkowałaby stwierdzeniem nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, R. B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu tego wniosku Główny Geodeta Kraju stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska wyjaśnił, że R. B. zawiadomił Starostę o zakończeniu prac geodezyjnych wykonywanych w odniesieniu do działki nr [...] położonej w obrębie [...], gminie [...] (nr robót [...]). Po przekazaniu Staroście materiałów stanowiących wyniki tych prac geodezyjnych, organ ten dokonał weryfikacji ww. zbiorów danych i materiałów pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, sporządzając protokół z dnia [...] listopada 2017 r. oraz załącznik z dnia [...] listopada 2017 r. i odnotowując w nim negatywny wynik weryfikacji, wskazując 4 przypadki nieprawidłowości wynikających z naruszenia przepisów prawa, powołując przy tym konkretne naruszone przepisy prawa. Pismem z [...] grudnia 2018 r. R. B. zajął stanowisko co do negatywnych wyników weryfikacji, ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów organu. Wraz z pismem ponownie przekazał do organu operat techniczny nr [...], sporządzony w związku z przeprowadzonymi pracami geodezyjnymi. Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r. odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej. Decyzja ta została utrzymana w całości w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił swoje stanowisko dotyczące stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja ta stała się ostateczna. Rozpatrując ponownie zarzuty wnioskodawcy Główny Geodeta Kraju uznał przedstawione zarzuty za bezzasadne. Organ nadzoru wskazał, że WINGiK uznał odmiennie od skarżącego, iż organ prowadząc postępowanie administracyjne, skutkujące wydaniem decyzji w trybie art. 12b ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie jest związany protokołami weryfikacji i dokonuje nowej, całościowej oceny prawidłowości przedłożonej przez wykonawcę dokumentacji geodezyjnej. Takie stanowisko było podyktowane utrwalonym orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Biorąc zatem pod uwagę nadzwyczajny charakter stwierdzenia nieważności decyzji, organ podkreślił, że przesłanki do zastosowania tej instytucji, zwłaszcza rażące naruszanie prawa, nie mogą być wywodzone na podstawie interpretacji przepisów. Odnosząc się z kolei do zarzutu, że decyzję Starosty podpisała osobę nieuprawnioną, Główny Geodeta Kraju stwierdził że zarzut ten jest bezzasadny. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że osoba podpisująca decyzję Starosty z dnia [...] marca 2018 r. miała upoważnienie organu do tego rodzaju czynności wydane na podstawie art. 268a kpa. Powołany przez skarżącego Regulamin Organizacyjny Starostwa Powiatowego w [...], zawiera § 44, który przewiduje, że kierownicy wydziałów starostwa oraz pracownicy mogą podpisywać decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej na podstawie upoważnień udzielonych przez starostę. W aktach sprawy znajduje się kopia upoważnienia nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., w której Starosta [...], na podstawie ww. art. 268a k.p.a., upoważnił D. K. (osobę która podpisała decyzję z dnia [...] marca 2018 r.) m.in. do załatwienia spraw w jego imieniu, w szczególności wydawania decyzji administracyjnych określonych w zakresie jej obowiązków służbowych. Główny Geodeta Kraju nie podzielił także poglądu R. B., jakoby w przedmiotowej sprawie, WINGiK wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r., rażąco naruszył art. 139 k.p.a., stanowiący, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r. oznacza, że WINGiK rozstrzygnął sprawę w sposób tożsamy, jak organ pierwszej instancji. Okoliczność natomiast, iż w trakcie analizy zbiorów danych lub innych materiałów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej, WINGiK tylko częściowo uznał za zasadne uchybienia wskazane przez Starostę, a jednocześnie stwierdził dodatkowe nieprawidłowości uzasadniające odmowę przyjęcia tych zbiorów danych i materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie świadczy o rozstrzygnięciu sprawy na niekorzyść strony, lecz mieści się w zakresie swobodnej oceny dowodów, jakiej dokonuje organ odwoławczy. Reasumując, Główny Geodeta Kraju po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie stwierdził, aby decyzja z dnia [...] czerwca 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r., była obarczona którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, uzasadniających stwierdzenie nieważności tej decyzji. Na ww. decyzję Głównego Geodety Kraju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. B. W jej uzasadnieniu zarzucił, że decyzja Głównego Geodety Kraju jest niezgodna z prawem, które rażąco narusza, oraz daje przyzwolenie organom I i II instancji na naruszanie - art. 6, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 pkt 6, art. 136 oraz art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 i art. 87 Konstytucji RP. Skarżący uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Geodety Kraju wydana została bez należytego dojścia do prawdy obiektywnej, czym organ ten nie budzi jego zaufania do niego jako centralnego organu administracji rządowej. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wcześniejszej decyzji tego organu, a tym samym uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz w konsekwencji uchylenie pierwotnej decyzji Starosty. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z którego treści wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie nadzwyczajne, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej (a dokładniej mówiąc, weryfikacja czy decyzja ostateczna jest obarczona kwalifikowanymi wadami, pociągającymi za sobą jej nieważność) nie jest tożsame ze zwyczajnym postępowaniem jurysdykcyjnym. Przedmiotem tego postępowania nie jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Postępowanie to nie może się przeradzać w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo wszystkie okoliczności sprawy i twierdzenia strony. Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie, czy orzeczenie obarczone jest jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że organ rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty i nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać. W postępowaniu wszczętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, przedmiot kontroli zawężony jest do przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji, a potem na skutek wniesienia skargi sąd, bada czy decyzja, której dotyczy taki wniosek obarczona jest wadami enumeratywnie wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Bada się zatem czy w sprawie wystąpiły takie kwalifikowane wady prawne, które sprawiają, że ostateczne rozstrzygnięcie powinno, na zasadzie wyjątku od zasady trwałości decyzji ostatecznych, zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. W ramach nadzwyczajnej weryfikacji decyzji można badać tylko zaistnienie wad kwalifikowanych. Wszelkie inne kwestie, tzn. wady mniej istotne bądź inne nieprawidłowości nie mogą być rozpatrywane w tym trybie. Nie budzi także wątpliwości pogląd, że zasada demokratycznego państwa prawnego oznacza między innymi konieczność zapewnienia pewności co do prawa. Tym samym postępowania nadzwyczajne, mające służyć wzruszeniu ostatecznych decyzji i postanowień, mogą dotyczyć tylko najpoważniejszych wad tych aktów lub poważnych wad postępowania. Powyższe uwagi ogólne były konieczne, z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi oraz jej uzasadnienie. Skarżący główny zarzut kładzie bowiem na wadliwość postępowania przeprowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, a dotyczącego przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych i innych materiałów powstałych w wyniku prac geodezyjnych. Przechodząc z tych ogólnych uwag na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy obu instancji słusznie oceniły, że brak jest podstaw do uznania, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2018 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Obie decyzje wydane zostały przez właściwe organy, nie dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzje te nie były niewykonalne w dniu ich wydania. Ich wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą. Nie zawierają one także wady powodującej ich nieważność z mocy prawa. Nie zostały one również wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę prawną kwestionowanych w postępowaniu nadzorczym decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 276 ze zm. dalej p.g.k.). Zgodnie z art. 12b ust. 1, 3, 4, 6-8 tej ustawy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii. Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Wynik weryfikacji może być pozytywny albo negatywny. O wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej informuje wykonawcę prac geodezyjnych za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie później niż w dniu roboczym następującym po dniu sporządzenia protokołu. Podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. W przypadku uznania przez wykonawcę prac geodezyjnych uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole, wykonawca w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez niego protokołu przekazuje do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej poprawione wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z zawiadomieniem o przekazaniu wyników zgłoszonych prac. Jeżeli w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez wykonawcę prac geodezyjnych protokołu, o którym mowa w ust. 6, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie otrzyma poprawionych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, uznaje się, że prace te zostały zaniechane. Ponowne podjęcie zaniechanych prac geodezyjnych wymaga dokonania nowego zgłoszenia prac. Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Powyższy schemat działania organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, w sytuacji przekazania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych, oznacza konieczność współdziałania wyspecjalizowanego organu administracji i wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych, a więc podmiotu posiadającego także wiadomości specjalne, tak aby niewadliwa dokumentacja mogła być przyjęta do zasobu. Istotnym elementem tegoż współdziałania jest przede wszystkim umożliwienie wykonawcy prac wyeliminowania wad z przedłożonej dokumentacji. Jak wynika z akt sprawy, określona w art. 12b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne procedura została w rozpatrywanej sprawie zachowana. Po jej przeprowadzeniu Starosta odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów powstałych w wyniku wykonanej przez skarżącego pracy geodezyjnej. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skarżący nie złożył skargi od decyzji organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pomimo prawidłowego pouczenia o takim uprawnieniu zawartego w kwestionowanej decyzji. W tej sytuacji decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stała się ostateczna. Analiza zebranego w sprawie materiału uzasadnia stanowisko organu nadzoru, że w rozpatrywanej sprawie kwestionowane przez skarżącego decyzje wydane zostały bez rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie można również uznać że decyzja WINGiK z [...] czerwca 2018 r. rażąco naruszała art. 139 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy w wyniku porównania decyzji organu pierwszej instancji zostanie stwierdzone, że w decyzji organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres jej obowiązków uległ powiększeniu. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Bez względu bowiem kto i na jakim etapie stwierdził nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji geodezyjnej, konsekwencją tego było wydanie decyzji odmownej. Abstrahując nawet od powyższego stanowiska, zauważyć należy, że kwestia podnoszona przez skarżącego, a dotycząca tego czy rola organu odwoławczego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 12b p.g.k. ma ograniczać się wyłącznie do kontroli treści decyzji pierwszoinstancyjnej czy też organ odwoławczy rozpatrując sprawę ponownie, winien odnieść się do przedłożonych przez wykonawcę dokumentów i materiałów i samodzielnie ocenić ich merytoryczną poprawność, dotyczy interpretacji przepisu. Zatem nawet jeżeli przyjąć, że zakres kompetencji organów obu instancji może być różnie rozumiany, to okoliczność ta już sama w sobie wyklucza traktowanie naruszenia art. 12b p.g.k w kategoriach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sposób rażący można bowiem naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że ani w złożonym wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego, ani we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani w złożonej skardze nie zostały podniesione jakiekolwiek zarzuty mające świadczyć o rażącym naruszeniu prawa przez wydane decyzje. W skardze podniesione zostały jedynie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 pkt 6, art. 136, art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz art. 7 i 87 Konstytucji, przy czym skarżący nie wyjaśnił, jaki wpływ to ewentualne naruszenie powołanych przepisów k.p.a. miałoby mieć na wynik sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy (co zostało już opisane wyżej), WINGiK oraz Starosta [...] dochowali procedury opisanej w art. 12b p.g.k. natomiast skarżący jako rażące naruszenia prawa wskazuje sposób prowadzenia postępowania i zasady, jakie powinny być w nim przestrzegane. A zatem jego zarzuty dotyczą przebiegu procesu zmierzającego do wydania decyzji, natomiast nie dotyczą samego rozstrzygnięcia. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie podkreśla się, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W wyroku z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1018/2017 (wszystkie cytowane orzeczenia publik. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że "zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego albo też prowadziły je w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie". Podobnie w wyroku z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3033/15 NSA uznał, że rażące naruszenie postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. W niniejszej sprawie z sytuacją taką nie mamy jednak do czynienia, co czyni zarzut rażącego naruszenia przepisów procedury niezasadnym. Prawidłowo również organ nadzoru uznał, że niezasadny jest zarzut podpisania decyzji organu I instancji, czyli Starosty [...] (utrzymanej następnie w mocy decyzją WINGiK z dnia [...] czerwca 2018 r.) przez osobę do tego nieuprawnioną. Główny Geodeta Kraju ustalił, że upoważnieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., Starosta [...], na podstawie art. 268a k.p.a., upoważnił D. K. do załatwienia spraw w jego imieniu, w szczególności wydawania decyzji administracyjnych określonych w zakresie jej obowiązków służbowych. Upoważnienie występuje na gruncie prawa publicznego i stanowi formę prawną, przy wykorzystaniu której organ administracji upoważnia pracownika obsługującego ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń (art. 268a k.p.a.). Upoważnienie, o którym mowa w tym przepisie, jest instrumentem dekoncentracji wewnętrznej, a jego udzielenie jest czynnością o charakterze wewnętrznym (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1563/11). Upoważnienie udzielone na jego podstawie wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu do podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Przepis ten stwarza możliwość, aby nie tylko sam piastun funkcji organu, czyli osoba, którą powołano na dane stanowisko, lecz także wyznaczony przez niego pracownik był umocowany do wykorzystania kompetencji organu. Wybór upoważnianego pracownika należy do organu i nie jest związany z żadnymi wymaganiami prawnymi w tym względzie, w szczególności nie jest to uzależnione od funkcji i stanowisk zajmowanych w danym urzędzie (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1554/12). Jak wskazano w doktrynie "pełnomocnictwa (upoważnienia administracyjne) są udzielane przez organ i brak osoby fizycznej wykonującej funkcje organu (wskutek śmierci, wygaśnięcia mandatu czy aresztowania) nie znosi samego organu i nie wpływa na ważność upoważnień do czasu, gdy nie zostaną one uchylone lub zmienione przez piastuna organu. Dopiero zniesienie organu administracyjnego powoduje utratę mocy udzielonego upoważnienia" (por. M. Jaśkowska, pkt 11 do art. 268a w Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego, publ. SIP LEX 2020). Organ tym samym dokonał prawidłowej analizy zapisów Regulamin Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w [...], w szczególności § 40 pkt 6 i § 44 w zakresie upoważnienia do wydania decyzji przez D. K.. Reasumując, w ocenie sądu w rozpatrywanej sprawie nie zaszła podstawa do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji. W sprawie tej nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, jak również przepisy prawa procesowego (w tym przywołane w złożonej skardze), w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji za niezasadne uznać należy również zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 Konstytucji stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa i art. 87 Konstytucji określającego źródła powszechnie obowiązującego w Polsce prawa. Uzasadnienie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji zawiera wymagane prawem elementy (art. 107 § 1 kpa). Organ nadzoru w sposób jasny wyjaśnił przyczyny, z powodu których nie uwzględnił żądania wnioskodawcy (art. 107 § 3 kpa). Odniósł się do zarzutów strony. Odmienne od oceny organu nadzoru stanowisko strony w zakresie zaistnienia przesłanek nieważnościowych nie stanowi zaś o nienależytym rozpatrzeniu sprawy przez Głównego Geodetę Kraju. Organ w niniejszym postępowaniu dokonywał prawidłowej oceny, czy zaszła przesłanka nieważności i prawidłowo stwierdził, że w sprawie tej nie wystąpiły kwalifikowane wady uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc kwestionowanych decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz Starosty, jak też nie wystąpiła w tej sprawie żadna z pozostałych przesłanek nieważności. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.