I SA/Wa 2112/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę I SA/Wa 2112/20 UZASADNIENIE Minister Rozwoju decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku J. K. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. Z [...] lutego 1954 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa - [...] Okręgowych Zakładów [...] nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] o pow. [...] m², uregulowanej w KW nr rep. hp. [...], stanowiącej własność J. M. i J. W. (pkt 2 orzeczenia) oraz nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] o pow. [...] m² uregulowanej w KW nr rep. hip. [...], stanowiącej własność I. W. (pkt 3 orzeczenia) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia w zakresie pkt 2 i 3. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. orzeczeniem z [...] lutego 1954 r. w pkt 2 i 3 orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, na wniosek [...] Okręgowych Zakładów [...] ww. nieruchomości położonych w Z. przy ul. [...] oraz przy ul. [...]. J. K. pismem z [...] kwietnia 2015 r. wystąpił do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej przy ul. [...] o pow. [...] m², KW nr rep. hip. [...], zaś w pozostałej części o stwierdzenie wydania orzeczenia z naruszeniem prawa. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] lutego 1954 r. w zakresie pkt 1 i 4 z uwagi na brak wykazania przez J. K. legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia w przedmiotowym zakresie. Z akt sprawy wynika, że wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ul. [...] o pow. [...] m² oraz przy ul. [...] o pow. [...] m² obecnie odpowiada część działki nr [...] z obrębu [...], położonej Z. przy ul. [...]. Minister Rozwoju rozpoznając wniosek przytoczył przepisy kpa i zasady dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji i podkreślił, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lutego 1954 r. w zakresie pkt 2 i 3 został złożony przez podmiot legitymowany, tj. przez J. K. - spadkobiercę J. W. oraz I. W. (poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości). Orzeczenie z [...] lutego 1954 r. weszło do obrotu prawnego na skutek jego wywieszenia na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z. od [...] lutego 1954 r. do [...] lutego 1954 r. W ustawowym terminie nie wniesiono od niego odwołania, a tym samym stało się ono ostateczne, co oznacza, że może stanowić przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 156 kpa. Organ nadzoru zaznaczył, że przedmiotowe orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), a zatem w świetle zgodności z przepisami tego aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania należy oceniać kwestionowane orzeczenie. Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. regulował m.in. tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Przedmiotową "niezbędność" nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych potwierdzało wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 dekretu, zgodnie z którym zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane były środki na jej nabycie. Opinia prezydium wojewódzkiej rady narodowej powinna zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Opinia powinna uwzględniać zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze (art. 5 ust. 2 dekretu). Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, że Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie z [...] lutego 1953 r. nr [...] na nabycie nieruchomości położonych w Z. o pow. [...] ha [...] m², ozn. na załączonym planie sytuacyjnym, w tym m.in. nieruchomości stanowiącej własność J. M. i J. W. oraz I. W., na cele budowy magazynów zbóż dla [...] Okręgowych [...] "[...]" w L. Zezwolenie wydano na wniosek [...] Okręgowych [...] "[...]" w L. z [...] lutego 1953 r. nr [...], do którego załączono wszystkie wymagane dokumenty, w tym m.in. opinię wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 dekretu, w której stwierdzono, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, zaświadczenie lokalizacyjne wydane przez właściwe prezydium wojewódzkiej rady narodowej, zezwolenie właściwego ministra na zgłoszenie wniosku w trybie art. 5 dekretu, plan sytuacyjny. Tym samym w ocenie organu nadzoru nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 5 dekretu. Minister wskazał, że po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu). Powyższa czynność była o tyle istotna, że jej dokonanie skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie zaś czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 4 dekretu, jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia. W przypadku spełnienia warunków przewidzianych w art. 30 ust. 1 dekretu inwestor obowiązany był zaoferować właścicielowi nieruchomość zamienną (art. 8 ust. 2 dekretu). Organ zaznaczył, że zgodnie z wypisem z wykazu hipotecznego księgi wieczystej rep. hip. [...] z [...] marca 1952 r., współwłaścicielami tabularnymi nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] byli J. M. i J. W. Zgodnie z wypisem z wykazu hipotecznego księgi wieczystej rep. hip. [...] z [...] grudnia 1952 r., współwłaścicielami tabularnymi nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] była I. W. z d. M. Wykonawca narodowych planów gospodarczych skierował wezwania do: - J. M. i M. M., W. K.- spadkobierców współwłaścicieli tabularnych nieruchomości położonej przy ul. [...], objętej rep. hip [...], - J. K. - spadkobierczyni właścicielki nieruchomości położonej przy [...], objętej rep. hip [...] oraz spadkobierczyni J. W. - współwłaściciela nieruchomości objętej rep. hip. [...], - J. S. - spadkobierczyni I. W. - właścicielki nieruchomości położonej przy [...], objętej rep. hip [...] oraz spadkobierczyni J. W. - współwłaściciela nieruchomości objętej rep. hip. [...]. W odniesieniu do każdej z osób w wezwaniu precyzyjnie wskazano nieruchomość, której dotyczy wezwanie. Inwestor wezwał wszystkich spadkobierców właścicieli nieruchomości obj. rep. hip. [...] i [...], lecz tylko następstwo prawne po J. M. zostało potwierdzone prawomocnym postanowieniem sądu o nabyciu spadku (wydanym w 1951 r.). Na wezwanie odpowiedziała tylko J. S. kierując do organu pismo z [...] kwietnia 1953 r., wyrażające jej gotowość do zawarcia umowy sprzedaży "jej części" nieruchomości położonej w Z. o pow. [...] m² (a więc nieruchomości położonej przy ul. [...], obj. rep. hip. [...]). Do zawarcia umowy nie doszło, bowiem J. S. nie legitymowała się wówczas orzeczeniami o nabyciu spadku po I. W. (orzeczenie wydano w 1959 r.) oraz po J. W. (orzeczenie wydano w 1957 r.). Mimo, że inwestor znał potencjalnych spadkobierców właścicieli ww. dwóch nieruchomości, to z uwagi na brak orzeczeń spadkowych nie było możliwe zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości. Minister Rozwoju podkreślił, że zgodnie z art. 8 ust. 2 dekretu, inwestor obowiązany był zaoferować nieruchomość zamienną w przypadku, gdy spełnione zostały warunki określone w art. 30 ust. 1 dekretu stanowiącego, że jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiego domu, wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. W ocenie Ministra brak przeprowadzenia postępowań spadkowych po I. W. i J. W., a w konsekwencji brak ujawnienia ich spadkobierców w KW rep. hip. [...] i [...] uniemożliwiał zawarcie umowy zamiany nieruchomości. Organ zaznaczył, że nieruchomość nie miała charakteru uprzywilejowanego. We wniosku wywłaszczeniowym z [...] kwietnia 1953 r. wskazano bowiem, że spadkobiercy właścicieli nieruchomości przy ul. [...] nr [...] i nr [...] nie mieszkali w Z. (zamieszkiwali w W., S. i R.), a ww. nieruchomości nie stanowiły ich gospodarstwa rolnego lub ogrodniczego. Organ nadzoru wskazał dodatkowo, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu Sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08 określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu (a więc bez podania konkretnej ceny nabycia), nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 i ust. 2 dekretu. Minister przytoczył ponadto art. 17 ust. 1 i 3 dekretu i zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie inwestor - [...] Okręgowe [...] "[...]" w L. do wniosku o wywłaszczenie z [...] kwietnia 1953 r. załączył wszystkie wymagane dokumenty, w tym zezwolenie z [...] lutego 1953 r., dowód wezwania właściciela w trybie art. 8 dekretu, plan sytuacyjny obrazujący obszar podlegający wywłaszczeniu oraz odpisy ksiąg wieczystych prowadzonych dla poszczególnych nieruchomości, objętych wnioskiem. Nie można więc stwierdzić rażącego naruszenia art. 17 ust. 3 dekretu. Organ nadzoru powołał następnie art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 20 ust. 1 i 2 dekretu i zaznaczył, że pismem z [...] sierpnia 1953 r. organ poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości (doręczonym m.in. J. M. i M. M. w dniu [...] sierpnia 1953 r.). Zawiadomienie przekazano ponadto do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z. w celu jego wywieszenia na tablicy ogłoszeń. Wobec powyższego, nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 dekretu. W aktach sprawy nie zachowało się zawiadomienie o terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej ani zwrotne potwierdzenia odbioru tego zawiadomienia. Z treści pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z [...] stycznia 1954 r. wynika jednak, że [...] w L. zwróciło się do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z. o wywieszenie na tablicy ogłoszeń zawiadomienia o rozprawie. Dodatkowo z treści protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej z [...] stycznia 1954 r. wynika, że stawiła się na nią m.in. A. K. - właścicielka nieruchomości położonej przy ul. [...] (objętej tym samym postępowaniem wywłaszczeniowym). Nie można zatem przyjąć, że właściciele wywłaszczonych nieruchomości, w tym spadkobiercy J. M. i J. W. oraz I. W., nie zostali poinformowani o terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy. Nie doszło więc do rażącego naruszenia art. 20 ust. 1 dekretu, zwłaszcza, że w rozważanym przypadku rozprawa nie była obligatoryjna - z uwagi na niewniesienie przez strony wniosków lub sprzeciwów (art. 21 ust. 3 dekretu). Zdaniem Ministra ponadto nie budzi wątpliwości, że orzeczenie z [...] lutego 1954 r. zawiera wszystkie elementy określone w art. 21 ust. 1 i 2 dekretu, albowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia oraz wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa - na wniosek [...] Okręgowych [...] "[...]" w L. Z powyższego wynika zatem, że orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] lutego 1954 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto w przedmiotowym orzeczeniu w ocenianej części nie stwierdzono wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 kpa. Tym samym w zakresie pkt 2 i 3 orzeczenia nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że brak jest podstaw do wyeliminowania kwestionowanego orzeczenia z obrotu prawnego w tej części. J. K. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść decyzji, tj: a) art. 156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w skutek błędnego przyjęcia, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej została wydana bez rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy doszło do rażącego naruszenia art. 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 oraz art. 19 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także przeprowadzenia postępowania bez weryfikacji tytułów własności nieruchomości przysługujących uczestnikom postępowania wywłaszczeniowego; b) art. 158 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i nierozważenie spełnienia przesłanek wskazanych tym przepisem, pomimo że wnioskodawca wnosił o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa w stosunku do nieruchomości położonej przy ul. [...]; c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa, poprzez: i. pominięcie i nieodniesienie się do podniesionego we wniosku zarzutu, że nieruchomość położona przy ul. [...] nie była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, gdyż została przejęta jako nieruchomość niezwiązana gospodarczo z zabudowaną młynem nieruchomością przy ul. [...] i nigdy nie została zabudowana ani wykorzystywana na potrzeby związane z działalnością prowadzoną na działce przy ul. [...] - a zatem nie została spełniona podstawowa przesłanka warunkująca możliwość wywłaszczenia nieruchomości; w szczególności organ zaniechał przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego dla ustalenia powiązania gospodarczego nieruchomości, niezbędności działki posadowionej przy ul. [...] dla realizacji narodowych planów gospodarczych i faktycznego sposobu jej wykorzystywania; ii. pominięcie faktu, że postępowanie przeprowadzono bez uprzedniego ustalenia kręgu spadkobierców zmarłych właścicieli nieruchomości, w szczególności bez uzyskania dowodów dziedziczenia w postaci postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku; iii. błędną ocenę, że niewskazanie w wezwaniu kierowanym do współwłaścicieli nieruchomości konkretnej ceny zakupu nieruchomości nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, w sytuacji gdy suma wszystkich naruszeń jakich dopuszczono się w postępowaniu wywłaszczeniowym powoduje, iż naruszenie art. 8 ust. 1 urasta do rażącego; iv. pominięcie faktu, iż w dacie wezwania właścicieli nieruchomości do odstąpienia nieruchomości wycena nieruchomości nie została w ogóle przeprowadzona, co potwierdza pismo [...] Okręgowych [...] z [...] września 1953 r. (k. 30) i orzeczenie w sprawie oszacowania nieruchomości inż. D. P. z [...] stycznia 1954 r. (k.43) - co świadczy o tym, że wezwanie właścicieli do zawarcia umowy było pozorne i nie miało na celu faktycznego zaoferowania właścicielom możliwości zawarcia umowy; v. błędne ustalenie, iż jedynie J. S. wyraziła gotowość zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, w sytuacji, gdy wolę taką wyraziła także A. K. (k.17), które to pisma zostały w toku postępowania wywłaszczeniowego całkowicie pominięte - co potwierdza, iż wezwanie właścicieli miało jedynie charakter pozorny i nie miało na celu faktycznego zaoferowania właścicielom możliwości zawarcia umowy; vi. błędne przyjęcie, że mimo wyrażenia przez J. S. gotowości zawarcia umowy sprzedaży, do zawarcia umowy nie mogło dojść w skutek braku dysponowania przez nią dowodem na okoliczność nabycia spadku po I. W. i J. W. - przy jednoczesnym przyjęciu, że mimo braku postanowień spadkowych po zmarłych właścicielach nieruchomości możliwe było skuteczne przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego; vii. pominięcie faktu, iż we wniosku o wywłaszczenie ubiegający się o wywłaszczenie podał nieprawdę - wskazał bowiem, iż wezwanie właścicieli gruntów do odstąpienia nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu, nie odniosło skutku, w sytuacji gdy w aktach postępowania znajdują się pisma J. S. i A. K., w których wyrażają one wolę zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości (k. 17 i 22); viii. pominięcie faktu, iż zezwolenie na nabycie nieruchomości, o którym mowa w art. 5 ust. 1 dekretu i które zgodnie z tym przepisem winno być wydane przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zostało w niniejszej sprawie wydane przez Zastępcę Przewodniczącego, a więc przez nieprawidłowo (k.4); ix. pominięcie faktu, iż opinia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, o której mowa w art. 5 ust. 2 dekretu winna zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych, którego to stwierdzenia opinia wydana w niniejszej sprawie nie zawiera (k. 383); x. pominięcie faktu, iż zgodnie z art. 7 ust. 3 pkt 1 dekretu do wniosku o zezwolenie na nabycie nieruchomości ubiegający się powinien załączyć zezwolenie właściwego ministra na zgłoszenie wniosku, w niniejszej sprawie zaś zezwolenie zostało wydane nie przez ministra, lecz przez Prezesa Centralnego Urzędu Skupu i Kontraktacji (k.382); xi. pominięcie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w tym w szczególności pisma [...] Okręgowych [...] z [...] września 1953 r. (k.30) oraz wniosku o wydanie zgody na nabycie nieruchomości z [...] lutego 1953 r. (k. 378), które potwierdzają, że nieruchomość została przejęta przez [...] Okręgowe [...] już w 1950 r., na 3 lata przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie i wystąpieniem z wnioskiem w trybie art. 19 dekretu o wydanie zezwolenia na niezwłoczne objęcie terenu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie - a zatem rzeczywistym celem decyzji wywłaszczeniowej nie był cel wskazany w art. 1 dekretu, lecz zalegalizowanie stanu posiadania [...] Okręgowych [...]. 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 1 dekretu poprzez błędną ocenę, iż wywłaszczenie było dopuszczalne wobec niezbędności nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych w sytuacji, gdy: i. nieruchomość położona przy ul. [...] ani w dacie wywłaszczenia, ani w późniejszym okresie nie była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w szczególności nie była związana gospodarczo z działką, na której znajdowały się zabudowania młyna i magazynów i nigdy nie była wykorzystywana do celów gospodarczych; ii. faktyczne odjęcie nieruchomości nastąpiło na długo przed wszczęciem postępowania, a decyzja wywłaszczeniowa sanowała jedynie objęcie nieruchomości przez Skarb Państwa bez podstawy prawnej, co nie wypełnia materialnoprawnej przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia; b) art. 8 dekretu poprzez uznanie, że spełniony został warunek wezwania właścicieli do odstąpienia nieruchomości za cenę określoną na postawie art. 28 przez wykonawcę a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, podczas gdy: i. w wezwaniu nie określono ceny wykupu nieruchomości, a także w dacie wezwania nie była ona oszacowana w trybie art. 28 dekretu, a tym bardziej nie była zatwierdzona przez właściwy organ - oszacowanie nastąpiło dopiero w toku postępowania wywłaszczeniowego; ii. pomimo wniosków dwóch właścicieli nieruchomości będących przedmiotem tego postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie nie podjął próby zawarcia umów i podał we wniosku nieprawdę, iż wezwania nie przyniosły skutku; c) art. 5 ust. 1 dekretu poprzez przyjęcie, iż spełnia wymogi wskazane w tym przepisie zezwolenie udzielone przez Zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, w sytuacji gdy winno być ono wydane przez Przewodniczącego, a nie jego zastępcę; d) art. 5 ust 2 dekretu poprzez przyjęcie, iż spełnia wymogi wskazane w tym przepisie opinia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej (k. 383), w sytuacji gdy winna ona zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych, którego to stwierdzenia opinia wydana w niniejszej sprawie nie zawiera; e) art. 7 ust. 3 pkt 1 poprzez przyjęcie, że do wniosku o zezwolenie na nabycie nieruchomości ubiegający się o wywłaszczenie załączył zezwolenie właściwego ministra na zgłoszenie wniosku, podczas gdy w niniejszej sprawie zezwolenie zostało wydane nie przez ministra, lecz przez Prezesa Centralnego Urzędu Skupu i Kontraktacji (k.382); f) art. 19 ust 1 dekretu poprzez zaakceptowanie jego zastosowania i wydania zezwolenia na objęcie nieruchomości, w sytuacji gdy nieruchomość była w posiadaniu ubiegającego się od 1950 r. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa przez pełnomocnika, a także skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym i dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podkreślić trzeba, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 kpa. W przypadku zaś zarzutu, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) należy przede wszystkim wykazać, że wydana ona została z naruszeniem konkretnego przepisu prawa oraz że naruszenie to ma charakter rażący. W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie prawa ma charakter rażący wtedy, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w kpa, a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne. W rozpoznawanej sprawie Minister Rozwoju (obecnie Minister Rozwoju, Pracy i Technologii) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z [...] lutego 1954 r. nr [...] w zakresie pkt 2 i 3, tj. w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa - [...] Okręgowych [...] nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] o pow. [...] m², uregulowanej w KW nr rep. hip. [...], stanowiącej własność J. M. i J. W. (pkt 2 orzeczenia) oraz nieruchomości położonej w Z. i przy ul. [...] o pow. [...] m² uregulowanej w KW nr rep. Hip. [...], stanowiącej własność I. W. (pkt 3 orzeczenia). Organ nadzoru uznał, że orzeczenie to ww. części nie narusza rażąco prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu nadzoru jest prawidłowe. Zauważyć trzeba, że orzeczenie z [...] lutego 1954 r. zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), co oznacza, że podlega ono ocenie w świetle zgodności z przepisami powołanego aktu oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania. Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. regulował m.in. tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Zgodnie z art. 1 dekretu nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogą być przejmowane, nabywane i zbywane zgodnie z przepisami dekretu. W myśl art. 2 dekretu prawo przejmowania, nabywania, zbywania i przekazywania nieruchomości w trybie dekretu służyło wykonawcom narodowych planów gospodarczych, a w szczególności władzom i urzędom państwowym, zakładom i instytucjom państwowym, przedsiębiorstwom państwowym. W niniejszej sprawie wywłaszczenie było prowadzone na wniosek [...] Okręgowych [...] "[...]" w L. - podmiotu, o którym mowa ww. art. 2 dekretu. Natomiast o "niezbędności" nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych stanowiło wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 dekretu. Zgodnie z tym przepisem zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane były środki na jej nabycie (ust.1). Opinia prezydium wojewódzkiej rady narodowej powinna zaś zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Opinia powinna uwzględniać zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze (ust. 2). Zauważyć przy tym trzeba, że uprawnienia do podejmowania czynności przez zastępców Przewodniczącego PKPG wynikało z przepisu art. 6 ust. 2 ustawy z 10 lutego 1949 r. o zmianie organizacji naczelnych władz gospodarki narodowej (wyrok NSA z 11 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2448/16). Procedurę wywłaszczenia poprzedzało wezwanie właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu) - ewentualnie gdy nieruchomość należała do kategorii nieruchomości uprzywilejowanych (art. 30 ust. 1 dekretu) - za nieruchomość zamienną. Dokonanie tej czynności skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. W myśl art. 8 ust. 4 dekretu, jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia. Stosownie zaś do art. 8 ust. 3 dekretu Przewodniczący mógł zezwolić na przeprowadzenie procedury ogłoszeń w przypadku gdy przedmiotem wywłaszczenia były nieruchomości stanowiące własność większej liczby wywłaszczanych właścicieli nieruchomości lub gdy miejsce zamieszkania właściciela nie było znane. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego [...] lutego 1953 r. wydał zezwolenie na nabycie m.in. opisanych wyżej nieruchomości na cele budowy magazynów zbóż, na wniosek z [...] lutego 1953 r. złożony przez [...] Okręgowe [...] "[...]" w L.. Do wniosku załączono wszystkie wymagane dokumenty, w tym m.in. opinię wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 dekretu, w której stwierdzono, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, zaświadczenie lokalizacyjne wydane przez właściwe prezydium wojewódzkiej rady narodowej, zezwolenie właściwego ministra na zgłoszenie wniosku w trybie art. 5 dekretu, plan sytuacyjny. Nie doszło więc do naruszenia art. 1, art. 2 i art. 5 dekretu. Z analizy akt sprawy wynika ponadto, że inwestor – [...] Okręgowe [...] "[...]" w L. skierował wezwania do spadkobierców dawnych współwłaścicieli nieruchomości do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, precyzyjnie wskazując nieruchomość, której wezwanie dotyczy. Negocjacje nie zakończyły się zawarciem umowy sprzedaży przedmiotowych nieruchomości. Na wezwanie odpowiedziała jedynie J. S. (spadkobierczyni I. W. oraz J. W.), która nie legitymowała się przy tym dokumentem potwierdzającym następstwo prawne po dawnych współwłaścicielach nieruchomości. Z całokształtu okoliczności niniejszej sprawy wynika jednocześnie, że objęte decyzją wywłaszczeniową nieruchomości nie spełniały warunków określonych w art. 30 ust. 1 dekretu – nie miały charakteru uprzywilejowanego i brak było podstaw do zawarcia umowy zamiany nieruchomości, zgodnie z art. 8 ust. 2 dekretu. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że trafnie organ nadzoru podniósł, że niewskazanie konkretnej ceny w wezwaniu i odesłanie do art. 28 dekretu nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, co wynika z powołanej przez Ministra uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 8 w zw. z art. 28 dekretu. Zgodnie z art. 17 ust. 1 dekretu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Elementy jakie powinien zawierać wniosek regulował art. 17 ust. 3 dekretu. Przepis art. 18 ust. 1 dekretu przewidywał obowiązek zawiadomienia właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Obowiązek wyznaczenia rozprawy przewidziano w art. 20 ust. 1 dekretu. Elementy jakie powinno zawierać orzeczenie wywłaszczeniowe określał natomiast art. 21 ust. 2 dekretu. Analiza akt sprawy wskazuje, że do wniosku z [...] kwietnia 1953 r. o wywłaszczenie nieruchomości inwestor - [...] Okręgowe [...] "[...]" w L. załączył wszystkie wymagane dokumenty, określone w art. 17 ust. 3 dekretu, w tym zezwolenie z [...] lutego 1953 r., dowód wezwania właściciela w trybie art. 8 dekretu, plan sytuacyjny obrazujący obszar podlegający wywłaszczeniu oraz odpisy ksiąg wieczystych prowadzonych dla poszczególnych nieruchomości. Pismem z [...] sierpnia 1953 r. organ poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Zawiadomienie przekazano do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z. w celu jego wywieszenia na tablicy ogłoszeń. Z akt sprawy wynika ponadto, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. zwróciło się do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z. o wywieszenie na tablicy ogłoszeń zawiadomienia o rozprawie. Słusznie zatem organ nadzoru uznał, że spadkobiercy dawnych współwłaścicieli nieruchomości zostali poinformowani o terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy. Przy czym zauważyć trzeba, że z uwagi na niewniesienie przez strony wniosków lub sprzeciwów (art. 21 ust. 3 dekretu) rozprawa nie była obligatoryjna. Zdaniem Sądu ponadto orzeczenie z [...] lutego 1954 r. zawiera wszystkie elementy określone w art. 21 ust. 1 i ust. 2 dekretu. Prawidłowo zatem Minister stwierdził, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów, tj. art. 17 ust. 3, art. 20 ust. 1 i art. 21 dekretu. Zauważyć przy tym trzeba, że w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu ([...] luty 1954 r.) nie obowiązywał art. 19 dekretu, który został skreślony ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającą dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25), która weszła w życie z dniem ogłoszenia, tj. 31 stycznia 1952r. W świetle powyższego stwierdzić należy, że słusznie organ nadzoru uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lutego 1954 r. ww. części. Przy czym odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów stwierdzić trzeba, że są one bezzasadne i brak jest podstaw do ich uwzględnienia. W szczególności zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego fakt, że na działce położonej przy ul. [...] nie został zrealizowany cel, tj. budowa magazynu zbożowego, nie dowodzi wadliwości decyzji wywłaszczeniowej. Przedmiotowa nieruchomość objęta była zezwoleniem z [...] lutego 1953 r. Brak zrealizowania celu wywłaszczenia, zgodnie z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi zaś, co do zasady, podstawę do jej zwrotu, o ile zostaną spełnione pozostałe, wymienione w tej ustawie warunki. Przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lutego 1954 r. nie stanowi również podnoszona przez skarżącego okoliczność, że postępowanie przeprowadzono bez uprzedniego ustalenia kręgu spadkobierców zmarłych współwłaścicieli nieruchomości. Okoliczność ta może stanowić ewentualną przesłankę wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Wbrew twierdzeniom skarżącego podstawy do wyeliminowania decyzji wywłaszczeniowej z obrotu prawnego z powodu rażącego naruszenia prawa nie stanowi również fakt niepodania konkretnie oznaczonej ceny w wezwaniu, a jedynie wyrażenie gotowości nabycia nieruchomości za cenę określoną, na podstawie art. 28 dekretu. Jak wyżej wskazano w kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/2008 stwierdzając, że ograniczenie się w wezwaniu wyłącznie do zasad określonych w art. 28 dekretu, bez ustalenia konkretnej ceny nabycia nieruchomości i warunków zapłaty, nie stanowi dostatecznej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do podnoszonych twierdzeń dotyczących dobrowolnej umowy sprzedaży nieruchomości zauważyć należy, że warunkiem zawarcia takiej umowy było wyrażenie zgody przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Bez znaczenia pozostawał przy tym fakt, że stosowną zgodę wyraziła J. S. oraz A. K., skoro nie legitymowały się one dokumentami potwierdzającymi następstwo prawne po dawnych właścicielach nieruchomości i zgoda nie została wyrażona przez wszystkich współwłaścicieli. Zdaniem Sądu ponadto zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że w sprawie wykazana została niezbędność wywłaszczonych nieruchomości dla celów realizacji narodowych planów gospodarczych. Odnosząc się zaś do podnoszonych przez skarżącego zarzutów, że w niniejszej sprawie zezwolenie zostało wydane nie przez ministra, lecz przez Prezesa Centralnego Urzędu Skupu i Kontraktacji, zauważyć trzeba, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 25 maja 1951 r. o utworzeniu Centralnego Urzędu Skupu i Kontraktacji (Dz. U. z 1951 r. Nr 30, poz. 234), Prezes Centralnego Urzędu Skupu i Kontraktacji wykonywał zadania właściwe dla ministra. W świetle powyższego stwierdzić należy, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie organu nadzoru jest zgodne z prawem. Minister prawidłowo ustalił, dla potrzeb postępowania nadzorczego stan faktyczny w sprawie, zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, w tym materiał archiwalny jaki udało się zgromadzić oraz wyjaśnił motywy, jakimi kierował się wydając decyzję nadzorczą. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko. Prawidłowo zastosowano też przepisy kpa. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.