I SA/Wa 2115/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi M. T. na uchwałę Zarządu [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Pismem z dnia 12 października 2011 r. M. T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem Miasta W., wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzuciła organowi błędną wykładnię § 39 ust. 1 pkt. 1 uchwały Rady W. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta W. poprzez przyjęcie, że nieprzerwane zamieszkiwanie w lokalu oznacza nieprzerwany 24-godzinny pobyt w lokalu osoby, która ubiega się o ponowne zawarcie umowy najmu lokalu. Wskazała poza tym, że ani w/w uchwała ani ustawa z 21 czerwca 2011 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 31, poz. 266 ze zm.) nie zawierają definicji pojęcia "nieprzerwane zamieszkiwanie w lokalu". Powołała się ponadto na orzecznictwo sądów administracyjnych odnośnie miejsca stałego pobytu wskazując, że jest to miejsce, gdzie "dana osoba realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymuje chociażby okazjonalne kontakty z sąsiadami, przyjmuje i nadaje korespondencję". Skarżąca powołała się również na przepis art. 25 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu". Skarżąca oświadczyła poza tym, że mieszkanie przy ulicy [...] w W. jest jej centrum życiowym, w którym od lat mieszka, spożywa posiłki, a także przechowuje swoje rzeczy osobiste. Ponadto nie posiada innego miejsca zamieszkania, a okoliczność, że nie zastano jej podczas niezapowiedzianych wcześniej kontroli ze strony pracowników Urzędu nie świadczy, jej zdaniem, że pod wskazanym adresem stale nie mieszka. Nie ma ona bowiem prawnego obowiązku przebywania w miejscu zamieszkania przez 24 godziny na dobę, a ponadto ma prawo "do podjęcia dorywczej pracy, odwiedzania syna czy też znajomych w W. jak i poza nią o różnych porach dnia. Odpowiadając na skargę Urząd W. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 3 marca 2009 r. M. T. złożyła do Wydziału Zasobów Lokalowych Dzielnicy [...] pierwszy wniosek o przywrócenie tytułu prawnego w związku z wypowiedzeniem umowy najmu z dnia [...] lipca 2008 r. Wniosek ten został rozpatrzony na podstawie § 37 uchwały Rady miasta W. z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta W. Organ przywołał przy tym treść w/w przepisu. Wskazał ponadto, że w dniu [...] lipca 2009 r. Zarząd Dzielnicy [...] podjął uchwałę nr [...], w której nie wyraził zgody na wydanie skierowania M. T. do zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., bowiem jak wykazało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz zgromadzone w sprawie dokumenty zainteresowana nie zamieszkiwała w lokalu nieprzerwanie. Skarżąca została poinformowana o braku możliwości zawarcia umowy najmu przedmiotowego lokalu. W dniu [...] października 2009 r. skarżąca wystąpiła o ponowne rozpatrzenie wniosku o zawarcie umowy najmu przedmiotowego lokalu. Wniosek ten rozpoznany został na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jego złożenia tj. § 39 uchwały Nr [...] Rady W. Organ przytoczył jednocześnie treść niniejszego przepisu oraz wskazał, że możliwe jest ponowne zawarcie umowy najmu, której przedmiotem będzie ten sam lub inny lokal o mniejszej powierzchni. Z uwagi jednak na fakt, iż przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło aby M. T. zamieszkiwała na stałe w przedmiotowym lokalu, Zarząd Dzielnicy [...] podjął uchwałę nr [...], w której nie wyraził zgodny na zawarcie zgody na wydanie skierowania M. T. do zawarcia umowy najmu przedmiotowego lokalu. W dniu [...] marca 2010 r. skarżąca wystąpiła z kolejnym pismem do Wydziału Zasobów Lokalowych W. o ponowne rozpatrzenie wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. organ poinformował skarżącą o podtrzymaniu wcześniejszego stanowiska. Organ wskazał ponadto, że Sąd Rejonowy dla W. orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. akr [...] oddalił pozew M.T. o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu przedmiotowego lokalu. Poza tym organ wskazał, na kilkukrotne wystąpienia skarżącej o zawarcie umowy najmu oraz stanowisko Zarządu w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej "ppsa", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę uznać należało za uzasadnioną. Przede wszystkim wskazać należy, że uchwała organu wykonawczego gminy w sprawie zakwalifikowania (bądź odmowy zakwalifikowania) osoby ubiegającej się o najem lokalu, znajdującego się w gminnym zasobie mieszkaniowym, do zawarcia umowy najmu takiego lokalu jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej "ppsa". Uchwała taka jest zatem zaskarżalna do sądu administracyjnego (patrz: uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, publ. ONSAiWSA 2008/6/90). Przed wniesieniem skargi do Sądu, M. T. pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa wyczerpując tym samym tryb wynikający z przepisu art. 52 § 4 ppsa. Materialno-prawną podstawę wydania zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] stanowiły przepisy uchwały Rady W. z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta W. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr [...], poz. [...]), ustanawiające uprawnienie do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu W. Zgodnie z treścią § 39 tej uchwały na wniosek osoby, której wcześniej wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego, gdy przyczyną rozwiązania stosunku prawnego było zadłużenie spowodowane pogorszeniem sytuacji materialnej najemcy, możliwe jest ponowne zawarcie umowy najmu, której przedmiotem będzie ten sam lub inny lokal jeżeli osoba ta nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu i ustała przyczyna z powodu której rozwiązana została umowa najmu. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że spełniony został warunek "ustania" przyczyny z powodu, której rozwiązana została umowa najmu przedmiotowego lokalu nr [...] przy ul. [...]. Powstałe bowiem zaległości czynszowe zostały umorzone na podstawie umowy z dnia [...] lutego 2009 r. zawartej między Miastem W. a M. T. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do ustalenia, w sposób niebudzący wątpliwości, czy skarżąca zamieszkiwała, czy też nie zamieszkiwała w lokalu nr [...] przy ul. [...]. W tym miejscu wyjaśnić należy, że będące podstawą wydania zaskarżonej uchwały, przepisy uchwały Rady W. z dnia [...] lipca 2009 r. – jak słusznie podniosła skarżąca, nie zawierają definicji "zamieszkania". W tym zakresie należy zatem odnieść się do przepisów działu drugiego kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964 r., Nr 16 poz. 93 ze zm.). Definicja tego pojęcia zawarta została w art. 25 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym "miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu". Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym i zamiar stałego pobytu. Poza tym jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego "o stałości pobytu osoby fizycznej na danym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie tej osoby, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. (wyrok SN 25. 11.1975 III CRN53/75 OSNC 1976/10/218). Krótkotrwały wyjazd poza miasto, nie świadczy zatem, zdaniem Sądu, o braku zamiaru stałego zamieszkania i przebywania. Z materiału dokumentacyjnego zebranego w niniejszej sprawie nie wynika w sposób bezsporny, że skarżąca nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu. Z notatek służbowych z przeprowadzonych wizji wynika jedynie, że nie zastano jej w przedmiotowym lokalu. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem strony skarżącej, że nie ma ona prawnego obowiązku ciągłego w nim przebywania. Ponadto jak wynika z jednej ze znajdujących się w sprawie notatek służbowych, sporządzonej w dniu 13 listopada 2009 r., w lokalu będącym przedmiotem wizji znajdował się mężczyzna, który oświadczył, że M. T. pojechała do syna do M., a on wykonuje dla niej prace remontowe. Powyższe może wskazywać, zdaniem Sądu, że skarżąca spełniła warunek "zamieszkiwania" w przedmiotowym lokalu. Zlecenie bowiem prac remontowych, wprost wskazuje na zamiar stałego pobytu w danym lokalu. Ponadto w sytuacji gdy organ nie dysponuje innymi dowodami w sprawie poza oświadczeniami sąsiadów, z których wynika jedynie, że albo nie znają skarżącej albo jej nie widzieli, to nie można uznać iż posiadają one wystarczającą moc dowodową. Żaden bowiem z lokatorów nie ma obowiązku zawiązywania znajomości sąsiedzkich oraz informowania sąsiadów o sposobie spędzania swojego czasu w tym m.in. o wyjazdach. Oświadczenia takie mogłyby pełnić formę dowodów posiłkowych w sytuacji gdyby organ dysponował innymi wiarygodnymi dowodami na okoliczność nie zamieszkiwania przez skarżącą w przedmiotowym lokalu. Z dokumentów niniejszej sprawy nie można również w żaden sposób wywnioskować, aby skarżąca posiadała inny adres zamieszkania. Wskazywany bowiem adres w M. jest adresem zamieszkania jej syna, u którego skarżąca przebywała czasowo z uwagi na jego chorobę. Przy czym trudno odmówić matce możliwości odwiedzania syna, bądź wyznaczanie jej ram czasowych takich odwiedzin. W ocenie Sądu organ przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy nie wyjaśnił w sposób niebudzący żadnych wątpliwości stanu faktycznego sprawy czym naruszył zasady postępowania określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona uchwała zapadła z naruszeniem prawa. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona uchwała z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] jest sprzeczna z prawem. Zachodzi więc sytuacja, o której mowa w przepisie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.; dalej: "usg"). Wobec upływu terminu przewidzianego w art. 94 ust. 1 usg Sąd nie mógł stwierdzić jej nieważności, a uprawniony był jedynie orzec o niezgodności tej uchwały z prawem, stosownie do art. 94 ust. 2 powołanej ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ppsa w związku z art. 94 ust. 2 usg, orzekł jak w sentencji