I SA/Wa 2116/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Magdalena Durzyńska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi [...] w W. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1996 r., nr [...] na podstawie art. 60 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154, ze zm.), stwierdził, że nieruchomości położone w W., oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...], z obrębu [...], o łącznej powierzchni [...] m2, przeszły z mocy prawa na własność Parafii Katolickiej [...], jako "zabudowane kościołem parafialnym, plebanią i innymi budynkami towarzyszącymi". J. W. wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności wymienionej wcześniej decyzji Wojewody [...], w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni [...] m2. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdził nieważność wyżej wymienionej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1996 r., w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu orzeczenia podniósł, iż prawo przyznania J. W. przymiotu strony w toczącym się postępowaniu potwierdza teza zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt. I SA/Wa 1795/09, zgodnie z którym: "Konsekwencją zgłoszenia przed właściwym organem wniosku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości jest to, że osoba starająca się o odzyskanie praw do nieruchomości staje się stroną we wszystkich postępowaniach administracyjnych, które są prowadzone w stosunku do tego gruntu - w tym decyzji wydanej na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 5 i ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej". Powyższe potwierdza też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt. II OSK 880/10, w którym Sąd wskazał, że "Były właściciel nieruchomości przekazanej Kościołowi katolickiemu może się domagać wszczęcia postępowania o unieważnienie tej decyzji". Organ zauważył, iż z akt sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. nie wynika, aby na spornej nieruchomości znajdował się cmentarz lub obiekt sakralny oraz aby parafia władała tą nieruchomością w dniu 23 maja 1989 r. Spełnienia wyżej wymienionych przesłanek nie wykazała także parafia w toku niniejszego postępowania. Powołał też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt: II OSK 995/06 uznający, iż dla uwłaszczenia kościelnej osoby prawnej, na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy z 1989 r., wymagane jest, aby w dniu jej wejścia w życie nieruchomość będąca przedmiotem uwłaszczenia pozostawała we władaniu kościelnej osoby prawnej, a ponadto, aby znajdował się na niej cmentarz lub obiekt sakralny. Przy czym aktualnie sporna nieruchomość wykorzystywana jest jako parking przykościelny, którego nie można zaliczyć do obiektów sakralnych i budynków im towarzyszących. Parafia wnioskiem z dnia 15 stycznia 2014 r. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, m.in. naruszenie: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 157 § 2 kpa, poprzez błędne przyjęcie, iż J. W., A. W. oraz M. W., jak również ich wstępni i zstępni, są stroną postępowania administracyjnego, w wyniku którego została wydana decyzja z dnia [...] stycznia 1996 r. oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. Uzasadniając zapadłe rozstrzygnięcie powołał treść art. 28 kpa i stwierdził, że w sprawach powadzonych na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z 1989 r. stronami postępowania administracyjnego są niewątpliwie odpowiednia kościelna osoba prawna oraz Skarb Państwa. Przy czym inne podmioty też mogą być stronami tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 880/10 uznał, że były właściciel nieruchomości przekazanej Kościołowi Katolickiemu może się domagać wszczęcia postępowania o unieważnienie tej decyzji. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt: I SA/Wa 1795/09 uznał, iż konsekwencją zgłoszenia przed właściwym organem wniosku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości jest to, że osoba starająca się o odzyskanie praw do nieruchomości staje się stroną we wszystkich postępowaniach administracyjnych, które są prowadzone w stosunku do tego gruntu - w tym decyzji wydanej na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 5 i ust. 5 powołanej ustawy z 1989 r. Wnioskodawca jest stroną postępowania administracyjnego, prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1996 r. Został bowiem uznany za stronę postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości, która wcześniej została wywłaszczona. Przy czym Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. zawiesił z urzędu postępowanie o zwrot nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. Organ stwierdził, że wniosek parafii o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych z zakresu geodezji oraz budownictwa jest nieuzasadniony. Z pisma Urzędu Miasta W. z dnia [...] września 2011 r. wynika, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji Wojewody [...], nieruchomość sporna nie była zabudowana obiektem sakralnym lub obiektami towarzyszącymi, a istniejący budynek kościoła i zabudowania parafialne na nieruchomości spornej nie są posadowione. Również z pozostałych akt sprawy nie wynika, aby nieruchomość sporna spełniała przesłanki wynikające z art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy. Przy czym to kościelna osoba prawna występująca o skorzystanie z dobrodziejstwa uwłaszczenia powinna wykazać spełnienie wspomnianych przesłanek. Minister zauważył też, iż tożsamość nieruchomości spornej z aktualną działką ewidencyjną nr [...], z obrębu [...] - potwierdził Urząd W. w piśmie z dnia [...] września 2011 r. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze Parafia Rzymskokatolicka [...] zaskarżyła w całości powyższą decyzję Ministra, zarzucając jej naruszenie: - art. 157 § 2 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że J. W., S. W., A. W. oraz M. W., jak również ich zstępni, są stroną postępowania administracyjnego, w wyniku którego została wydana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. - art. 6 kpa, poprzez naruszenie zasady praworządności w postaci braku zgodności z normami prawa obowiązującego, - art. 7, art. 78 § 1 kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a przez to zignorowanie przez organ wniosków dowodowych parafii z dnia [...] października 2013 r. - art. 8 kpa, poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji państwowej, a przez to nieustosunkowanie się do wniosków dowodowych pełnomocnika parafii. - art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 kpa, poprzez niezebranie i nierozpoznanie w sposób kompleksowy i wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, poprzez pominięcie wniosków parafii. - art. 107 § 3 kpa, poprzez niedokładne uzasadnienie stanu faktycznego. W związku z podniesionymi zarzutami wniósł o uchylenie w całości decyzji Ministra i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o oddalenie skargi wskazując, że zarzuty skargi są w zasadzie powtórzeniem argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa. Jak wynika z akt sprawy postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa - o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1996 r., w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] stwierdzającej, że nieruchomości położone w W., oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...], z obrębu [...], o łącznej powierzchni [...] m2, przeszły z mocy prawa na własność Parafii Katolickiej [...] w W., jako "zabudowane kościołem parafialnym, plebanią i innymi budynkami towarzyszącymi". W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, iż niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzorczym, prowadzonym w trybie art. 156 – 158 kpa. Nie budzi zaś wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Przy czym, wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi wyłom w ustanowionej w art. 16 kpa generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady. Zasada ta ma zaś fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Ponadto powyższe postępowanie nadzorcze podlega wprawdzie takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym że różni się od niego przedmiotem. Organ prowadząc postępowanie zwykłe zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny. Zaś, w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami kwalifikowanymi, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Podstawę materialnoprawną kontrolowanej nadzorczo decyzji Wojewody [...] stanowił art. 60 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z powołanym przepisem, nieruchomości lub ich części, pozostające w dniu wejścia w życie ustawy, to jest w dniu 23 maja 1989 r., we władaniu kościelnych osób prawnych, stają się z mocy prawa ich własnością, jeśli znajdują się na nich cmentarze lub obiekty sakralne wraz z budynkami towarzyszącymi. Decyzja wydana na tej podstawie ma zatem charakter deklaratoryjny, tzn. nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz istniejący stan prawny jedynie potwierdza. Z powyższej regulacji wynika, iż dla stwierdzenia uwłaszczenia kościelnej osoby prawnej, w tym trybie konieczne było spełnienie łącznie dwóch przesłanek: - nieruchomość będąca przedmiotem uwłaszczenia musiała pozostawać w dniu 23 maja 1989 r. we władaniu kościelnej osoby prawnej i - na nieruchomości, będącej przedmiotem uwłaszczenia, musiały znajdować się cmentarz lub obiekt sakralny wraz z budynkami towarzyszącymi. Obowiązkiem Ministra Administracji i Cyfryzacji w postępowaniu nadzorczym było zatem ustalenie, czy kontrolowana decyzja Wojewody [...] rażąco narusza ww. przepis art. 60 ust. 1 pkt. 5. W ocenie Sądu, organ nadzoru w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalił na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, iż w stosunku do spornej nieruchomości – tj. działki [...] (z którą obecnie jest tożsama działka [...], z obrębu [...]) - nie wystąpiły łącznie obie przesłanki wskazane w art. 60 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, które warunkowałyby możliwość uwłaszczenia kościelnej osoby prawnej. Na tej nieruchomości nie znajdował się, w dniu wejścia w życie ustawy dnia 17 maja 1989 r., budynek świątyni, ani cmentarz, ani inne budynki im towarzyszące. Niezasadne są zatem te argumenty skargi, które odnoszą się do konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów na tę okoliczność - skoro z już zgromadzonych akt sprawy wynika bez wątpienia, że został naruszony wskazany uprzednio art. 60. Powyższe potwierdza bowiem Urząd W. w piśmie z dnia [...] września 2011 r. stwierdzając, że w 1984 r. - na podstawie decyzji wywłaszczeniowej - jako właściciel dawnej działki ew. [...], z obrębu [...], wpisany w rejestrze gruntów został Skarb Państwa, a jako władający Dyrekcja [...]. Ponadto stwierdził, że budowa plebani, kościoła i innych budynków towarzyszących została zakończona w 1984 r., a obecnie na działce [...] nie znajdują się ani kościół, ani zabudowania parafialne. Z powyższym są zgodne także mapy i zdjęcia wchodzące w skład materiału dowodowego sprawy. Przy czym parafia nie przedłożyła żadnych dokumentów wskazujących, że na przedmiotowej działce ewidencyjnej istniały w dniu wejścia w życie ww. ustawy z 1989 r. jakiekolwiek obiekty, o których mowa we wskazanym art. 60. Sąd uznał także za prawidłowe stanowisko organu nadzoru, iż zgłoszenie przez skarżących wniosku o zwrot nieruchomości, rozpatrywanego w innym postępowaniu administracyjnym, wynikającego z akt 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi legitymację do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczanej osobę kościelna tym gruntem. Fakt ten potwierdzają orzeczenia sądów administracyjnych wskazane w decyzji oraz m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 1994 r., sygn. akt SA/Kr 1740/93 (Wokanda z 1994 r. Nr 11). Dzieje, się tak dlatego, że prawo do ubiegania się o zwrot wywłaszczonego gruntu powstaje w chwili zaktualizowania się przesłanek zwrotu określonych w przepisie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc chwili kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, bez względu na to kiedy spadkobierca dawnego właściciela wywłaszczonego gruntu zgłosił roszczenie o jego zwrot (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2520/98, LEX nr 48669). Należy także mieć na względzie, że skoro przedmiotowa decyzja naruszyła w sposób oczywisty art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to postępowanie nadzorcze w tej sprawie mogło i tak zostać wszczęte z urzędu. Zatem przedmiotowa decyzja, jako oczywiście naruszająca prawo, byłaby wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek działań organu. Na marginesie Sąd zauważa, że zarzut skargi - naruszenia art. 107 § 3 kpa, poprzez niedokładne uzasadnienie stanu faktycznego – jest dla Sądu całkowicie niezrozumiały. Organ powinien ustalić stan faktyczny sprawy i w sposób rzetelny go przedstawić. Nie może natomiast uzasadniać swoich ustaleń w tym zakresie. Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, nie można uznać, iż przy wydaniu kontrolowanej decyzji doszło do naruszenia prawa w sposób wskazany w skardze. Oznacza to, iż rozstrzygnięcie organu nadzoru o stwierdzeniu nieważności decyzji uwłaszczeniowej jest prawidłowe. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.