I SA/Wa 2118/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2018 r. sprawy ze skargi G. C. i Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz G. C. i Z. M. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania G. C. i Z. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]odmawiającą G. C. i Z. M. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], hip. [...], oznaczonego obecnie w ewidencji gruntów jako część działek nr [...] i [...] o powierzchni 967 m2. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Nieruchomość ta stanowiła własność W. B., co potwierdza załączone do akt sprawy zaświadczenie Sądu Okręgowego z dnia 14 listopada 1945 r. Spadkobierczyni W. B. – M. Ja. Z. wystąpiła wnioskiem z dnia 7 października 1991 r. o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (data wpływu dnia 18 grudnia 1991 r.). Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Prezydent m. [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. odmówił G. C. (spadkobierczyni M. J. Z.) i Z. M. (spadkobierca H. M. - spadkobierczyni W. B.) ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. W uzasadnieniu organ wykazał, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, nie został złożony przez byłego właściciela, natomiast wniosek M. J. Z. został złożony w trybie art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30, poz. 127, ze zm.), jednakże po terminie określonym w art. 214 ust. 1 tej ustawy. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, odwołanie złożyli G. C. i Z. M., zarzucając naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 kpa, art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji wyjaśnił, że w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Stwarzała ona możliwość składania wniosków o zwrot przejętych budynków i ustanowienie użytkowania wieczystego. Zgodnie z treścią art. 82 ust. 2 ustawy poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, oraz domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych, lub ich następcy prawni mogli zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. Przy czym, aby poprzedni właściciel lub jego następca prawny mógł uzyskać prawo użytkowania wieczystego, musiały zaistnieć łącznie dwie przesłanki: 1) wniosek o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste powinien był być złożony w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 grudnia 1988 r., 2) grunt musiał być zabudowany w sposób określony w tym przepisie. Brak choćby jednej z tych przesłanek czynił bezskutecznym starania o uzyskanie prawa użytkowanie wieczystego. Następnie, z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z dyspozycją art. 233 ustawy sprawy wszczęte lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Organ odwoławczy wskazał, iż wniosek z dnia 18 grudnia 1991 r. został rozpatrzony na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium podkreśliło, że uwzględnienie wniosku o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste wymaga stwierdzenia, iż wniosek ten został złożony do dnia 31 grudnia 1988 r., a ponadto, że nieruchomość odpowiadała warunkom wymienionym w art. 214 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem złożenie wniosku w zakreślonym terminie jest jednym z koniecznych warunków pozytywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia. Drugim koniecznym warunkiem jest zabudowanie nieruchomości jednym z budynków wymienionych w powołanym przepisie. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie, a spełnienie tylko jednego z nich lub niespełnienie żadnego spowoduje nieuwzględnienie wniosku. Jeśli wzniesiony został inny budynek niż któryś z wymienionych we wskazanym przepisie, to także nie może dojść do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku. Organ II instancji wskazał, że z niekwestionowanych przez skarżących ustaleń faktycznych wynika, iż następca prawny byłego właściciela wniosek o zwrot nieruchomości złożył w dniu 18 grudnia 1991 r., a więc bez wątpienia po upływie terminu określonego w art. 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchybienie to spowodowało wygaśnięcie roszczenia skarżących o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, co w konsekwencji skutkowało odmową uwzględnienia wniosku. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1898/07, zgodnie z którym: "Sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu lub o odszkodowanie w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) jest sprawą administracyjną odrębną od sprawy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub o odszkodowanie na podstawie art. 214 lub 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.)" (publik. ONSAiWSA 2010/2/35). W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w niniejszej sprawie, jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...], nie został w ogóle złożony przez podmiot uprawniony, tj. właściciela przedmiotowej nieruchomości lub jego następcę prawnego w terminie określonym dyspozycją art. 7 ust. 1 dekretu. Skarżący, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, nie potwierdzili w żaden sposób, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony w terminie. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli G. C. i Z. M.. W uzasadnieniu zarzucili naruszenie: - art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez niepodjęcie przez organ niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i w konsekwencji niezebranie oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, w szczególności prawidłowego zweryfikowania daty złożenia wniosku dekretowego i daty skutecznego objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m. [...], co miało wpływ na wynik sprawy, - art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez niepodjęcie jakichkolwiek działań wbrew zasadzie równej dla wszystkich ochronie prawnej własności i praw majątkowych zmierzających do zagwarantowania ochrony własności prywatnej na podstawie niekonstytucyjnych przepisów wydawanych w trybie dekretowym oraz w oparciu o swobodną interpretację organów administracyjnych, - art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] z dnia 26 października 1945 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym określeniu daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę oraz związane z tym nieprawidłowe określenie daty rozpoczęcia biegu i upływu terminu do złożenia przez poprzednika prawnego wnioskodawcy tzw. wniosku dekretowego. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, określona w art. 7 kpa, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Przypomnieć także należy, że zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63, 65, 128 i 140 kpa, jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli zawarte w złożonym piśmie żądanie jest zredagowane niezręcznie lub mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do samodzielnego sprecyzowania treści tego żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.). Żądanie wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990 r. nr 2-3, poz. 47). W przypadku wątpliwości co do treści żądania strony, stanowi to podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której żądanie pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszyć musi należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym bowiem razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie, w wyniku którego wydane zostały zaskarżone decyzje, zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia rzeczywistej treści żądania strony zawartego w piśmie z dnia 7 października 1991 r. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez M. Z. wniosku z dnia 7 października 1991 r. W ocenie Sądu elementem kluczowym dla oceny prawidłowości podjętych w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięć jest ustalenie zakresu żądania M. Z. zawartego we wniosku z dnia 7 października 1991 r. Jak wynika z treści uzasadnień wydanych decyzji, w ocenie organów pismo to stanowiło wniosek w trybie art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30, poz. 127, ze zm.). Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tej istotnej dla oceny prawidłowości wydania kwestionowanej decyzji kwestii zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały w ogóle wyjaśnione w toku prowadzonego przez organy postępowania. Brak także dowodów na to, że organy prowadziły w tym kierunku jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Tym samym z akt sprawy wynika, że kwestia ta przed podjęciem rozstrzygnięcia nie została przez organy obu instancji dostatecznie zbadana. Zdaniem Sądu orzekającego wyjaśnienie podniesionej wątpliwości było natomiast elementem niezbędnym do dokonania przez organy prawidłowej oceny złożonego wniosku i określenia właściwego trybu jego rozpatrzenia. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałej istotnej dla sprawy wątpliwości, Sąd uznał, że organy, rozpatrując niniejszą sprawę, nie wyjaśniły jej dokładnie i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wątpliwości budzi treść złożonego wniosku. Wniosek nie zawiera wskazania żadnej podstawy zawartego w nim żądania "zwrotu placu" położonego w [...] przy ulicy [...]. Jak natomiast zauważyły organy, przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 tego dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina winna była uwzględnić taki wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (ust. 2). W ocenie Sądu orzekającego, wobec braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia woli wnioskodawczyni możliwe jest, że intencją jej nie było, tak jak to samodzielnie ustaliły organy, wszczęcie postępowania w trybie art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a możliwym jest, że podstawą prawną rozpatrzenia tego wniosku winieni być art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na .obszarze m.st. Warszawy. Wątpliwość ta znajduje uzasadnienie także w treści złożonego odwołania oraz złożonej skargi. W obu tych pismach skarżący odwołują się bowiem do treści i trybu postępowania wynikającego z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Także postawione w tych pismach zarzuty dotyczą zachowania procedury określonej w art. 7 ust. 1 powołanego dekretu, nie zaś art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obecnie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). W ocenie Sądu jednostronne zakwalifikowanie przez organy wniosku z dnia 7 października 1991 r. jako złożonego w trybie art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, bez dokładnego zbadania, co jest istotnie przedmiotem żądania strony, narusza powołane wyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonych decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji przede wszystkim wyjaśni, w jakim trybie winien być rozpatrywany wniosek złożony przez poprzedniczkę prawną skarżących, czy w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, czy też art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dawnej art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Dopiero po jednoznacznym rozstrzygnięciu tej kwestii organ we właściwym trybie przeprowadzi odpowiednie postępowanie administracyjne. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji