I SA/Wa 2120/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. N. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Wojewoda [...] (dalej również: Wojewoda) decyzją z [...] lipca 2021 r., na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990) w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, dalej: specustawa drogowa), stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez R. N. działającego w imieniu A. M. na postanowienie Starosty Powiatu Z. z [...] września 2020 r. zatwierdzające ugodę cząstkową zawartą przed Starostą Powiatu Z. w dniu [...] września 2020 r. pomiędzy Gminą Miasto Z. a E. M. i S. B. w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość położoną w Z. przy ul. [...] oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przejętą pod drogę publiczną na podstawie decyzji Starosty Powiatu Z. z [...] czerwca 2008 r. ustalającej lokalizację dla realizacji inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej w ulicy [...] w Z. - 1 etap: budowa ciągu pieszo-rowerowego w ulicy [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podkreślił, że decyzja lokalizacyjna Starosty Powiatu Z. obejmowała m.in. działkę nr [...], stanowiącą współwłasność E. M., S. B. i A. M. Postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za tę nieruchomość wszczęte zostało w dniu [...] listopada 2008 r. Starosta Powiatu Z. decyzją z [...] sierpnia 2009 r. ustalił wysokość odszkodowania w kwocie [...] zł. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z [...] sierpnia 2010 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Starosta Powiatu Z. ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości [...] zł. Decyzją z [...] maja 2013 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Starosta Powiatu Z. decyzją z [...] grudnia 2013 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł. Odwołanie od decyzji złożyła A. M. Decyzją z [...] marca 2014 r. Wojewoda [...] utrzymał w całości zaskarżoną decyzję. Na podstawie tej decyzji Prezydent Miasta Z. wypłacił E. M. i S. B. odszkodowanie proporcjonalnie do ich udziałów w nieruchomości tj. E. M. kwotę [...] zł, natomiast S. B. kwotę [...] zł. Na decyzję Wojewody [...] A. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 29 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1970/14 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu Z. z [...] grudnia 2013 r. Starosta Powiatu Z. decyzją z [...] listopada 2016 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za przedmiotową nieruchomość. Odwołanie od decyzji złożył Prezydent Miasta Z. i A. M. Decyzją z [...] września 2017 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z [...] lipca 2018 r. Starosta Powiatu Z. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez A. M. i Prezydenta Miasta Z., Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ramach prowadzonego ponownie postępowania organ I instancji uzyskał operat szacunkowy określający wartość nieruchomości. Pismami z [...] lutego 2020 r. Prezydent Miasta Z. zwrócił się do E. M. i S. B. z propozycją zawarcia ugody administracyjnej w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. E. M. i S. B. złożyły oświadczenia, że akceptują ustaloną przez Starostę Powiatu Z. wartość nieruchomości i zgadzają się na zawarcie ugody administracyjnej. Pismem z [...] maja 2020 r. Starosta Powiatu Z. wystąpił do R. N., działającego w imieniu A. M., z propozycją zawarcia ugody administracyjnej ustalającej wysokość odszkodowania na podstawie sporządzonego na dzień [...] listopada 2019 r. operatu szacunkowego, którą to propozycję - pismem z [...] maja 2020 r. – R. N. zaakceptował. W związku z powyższym, postanowieniem z [...] lipca 2020 r., organ I instancji odroczył termin wydania decyzji w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania i wyznaczył termin zawarcia ugody administracyjnej w tej sprawie na dzień [...] września 2020 r. Jednocześnie przekazał wszystkim stronom postępowania projekt ugody. Pismem z [...] sierpnia 2020 r. R. N. złożył uwagi do projektu treści ugody, podnosząc, że ugoda powinna dotyczyć osobno każdej ze stron postępowania, jak również powinna wyczerpywać wszelkie roszczenia z tytułu utraty własności i działań oraz zaproponował wpisanie w treść ugody kwoty [...] zł, na którą składać się będzie wartość szacunkowa nieruchomości, zadośćuczynienie za przewlekłość postępowania i przejęcie nieruchomości wraz z jej zawartością bez powiadomienia, inwentaryzacji oraz obecności właścicieli nieruchomości. Ponadto wniósł o zmianę treści ugody w paragrafie dotyczącym wypłaty odszkodowania E. M. i S. B., a także o wpisanie terminu wydania nieruchomości. Następnie pismem z [...] września 2020 r. pełnomocnik A. M. wskazał, że regulacja szczególna zawarta w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej mówi o odszkodowaniu ustalonym w drodze decyzji, a nie ugody. W dniu [...] września 2020 r. do ugody przed Starostą Powiatu Z. stanęli: E. W. i M. T. działające w imieniu Gminy Miasta Z. oraz E. M. działająca w imieniu własnym oraz S. B. Do ugody nie przystąpiła A. M. Strony przystępujące do ugody zgodnie oświadczyły, iż wolą ich jest zawarcie ugody w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego z [...] listopada 2019 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego H. P. w wysokości [...] zł. E. M. działająca w imieniu swoim i S. B. oświadczyła, że podtrzymuje wolę zawarcia ugody, nawet jeśli byłaby to ugoda cząstkowa, podobnie przedstawiciele Gminy Miasta Z. podtrzymali wolę zawarcia cząstkowej ugody. Postanowieniem z [...] września 2020 r. Starosta Powiatu Z. zatwierdził opisaną ugodę cząstkową. Pismem z [...] października 2020 r. R. N., działając w imieniu A. M., złożył zażalenie na postanowienie Starosty Powiatu Z. z [...] września 2020 r. zatwierdzające zawartą ugodę pomiędzy E. M. i S. B. a Gminą Miasto Z. Podniósł, że zaskarżone postanowienie jest obarczone wadami prawnymi i wniósł o jego uchylenie. Wojewoda uznał wniesione odwołanie za niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Organ podkreślił, że postępowanie odszkodowawcze dotyczące przedmiotowej nieruchomości w części dotyczącej odszkodowania za udziały E. M. i S. B., zakończyło się zawarciem w dniu [...] września 2020 r. przed Starostą Powiatu Z. ugody, a następnie zatwierdzeniem jej przez Starostę postanowieniem z 25 września 2020 r. A. M. nie przystąpiła do zawarcia ugody dotyczącej ustalenia wysokości i warunków wypłaty odszkodowania, a odszkodowanie na jej rzecz zostało określone w decyzji Starosty Powiatu Z. z [...] października 2020 r. Skutecznie inicjować postępowanie zażaleniowe może zaś jedynie strona postępowania, która posiada interes prawny. A. M. w przedmiotowej sprawie nie jest adresatem uprawnień i obowiązków określonych w ugodzie zatwierdzonej zaskarżonym postanowieniem i nie przysługuje jej legitymacja procesowa w sprawie zatwierdzenia ugody. W związku z tym, że brak jest interesu prawnego do złożenia zażalenia, a zatem wniesione w imieniu A. M. zażalenie organ uznał za niedopuszczalne. Skargę na powyższe postanowienie Wojewody [...] wywiodła A. M. reprezentowana przez R. N., wnosząc o uchylenie w całości postanowienia Starosty Powiatu Z. z [...] września 2020 r. wraz z ugodą cząstkową, do której to postanowienie się odnosi. Zdaniem skarżącej, ugoda cząstkowa, o której mowa w postanowieniu jest obarczona wadami prawnymi, a zatem zatwierdzające ją postanowienie również jest wadliwe. Do ugody nie przystąpiły bowiem wszystkie strony postępowania. Poinformowała, że na kilka dni przed terminem ugody pełnomocnik skarżącej został poinformowany przez prowadzącą sprawę w Starostwie Powiatu Z., że z powodu choroby jednej ze stron nie odbędzie się spotkanie w sprawie podpisania ugody, i że zostanie poinformowany o nowym terminie listownie. Po drugie, ugoda przewiduje wypłatę niepełnej kwoty odszkodowania, ponieważ stwierdza, że większość sumy zostało już wypłacone stronom w 2014 roku. Jednakże wypłata ta nie miała podstawy prawnej, ponieważ zarówno decyzja Starosty z 2012 r. jak i podtrzymująca ją decyzja Wojewody z 2014 r. zostały uchylone i nie funkcjonują w obiegu prawnym. Dlatego też nie można było zatwierdzić ugody, w której nie zacytowano podstawy prawnej zezwalającej na wcześniejszą wypłatę środków z budżetu Miasta. Ponadto, Prezydent Miasta Z. nigdy nie odpowiedział zgłoszone przez pełnomocnika skarżącej propozycje zmiany w treści ugody przesłane w piśmie z [...] sierpnia 2019. Kolejną istotną przesłanką do uchylenia postanowienia w sprawie ugody jest zapis w § 5 pkt 2 umowy cząstkowej dotyczący wydania działki Gminie Z. przez nie wszystkich współwłaścicieli. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. W myśl stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego postanowienia art. 134 w zw. art. 144 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W doktrynie zauważa się, że zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i/lub przez przepisy szczególne. "Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych" (wyrok NSA z 11.12.2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, LEX nr 425381). – por. Jaśkowska M., Wilbrandt-Gotowicz M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego,LEX/el. 2021. Uznaje się więc za dopuszczalne wydanie przez organ odwoławczy postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., jeżeli zachodzi oczywisty brak legitymacji odwoławczej, tzn. taki brak, który ma charakter subiektywny i jego ustalenie wiąże się z oceną interesu prawnego. (P. Przybysz, Kodeks..., s. 463, za: Z Kmieciak w: Chróścielewski W. (red.), Kmieciak Z. (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. WKP 2019) Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy zwrócić należy uwagę na okoliczność, że zażalenie, którego niedopuszczalność stwierdził Wojewoda [...], zostało wniesione przez A. M. Zażaleniem objęto postanowienie Starosty Powiatu Z. z [...] września 2020 r. o zatwierdzeniu ugody zawartej w dniu [...] września 2020 r. pomiędzy Gminą Miasto Z. a E. M. i S. B., w sprawie ustalenia na ich rzecz wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, stanowiącą współwłasność E. M., S. B. i A. M. Jak wynika z akt sprawy, A. M. nie przystąpiła do ugody, a w kwestii należnego jej odszkodowania tytułem udziału w prawie własności nieruchomości przejętej pod drogę, prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne, co jest rezultatem przyjęcia, że roszczenie o odszkodowanie jest roszczeniem podzielnym, bo jest związane z wielkością udziału poszczególnych byłych współwłaścicieli. W myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony postępowania uzależniony jest od posiadania interesu prawnego. Na gruncie tego przepisu orzecznictwo i doktryna przyjmują, że "interes prawny" to interes osobisty, własny, indywidualny, znajdujący swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 224 i n., a także m.in. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., OSK 1012/04). To zaś, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu oznacza, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 239). Skoro więc mocą postanowienia Starosty Powiatu Z. z [...] września 2020 r. zatwierdzona została ugoda zawarta w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość pomiędzy Gminą Miasta Z. a E. M. i S. B., to nie sposób przyjąć, by postanowienie to oddziaływało na sferę prawną A. M., której uprawnienie do odszkodowania realizowane jest w odrębnym trybie. Skutek tego postanowienia w żaden sposób nie wkracza w samodzielne uprawnienie byłego współwłaściciela, tym samym nie może stanowić źródła przysługującego mu uprawnienia czy nałożonego obowiązku. Zasadnie zatem Wojewoda stwierdził, że skarżącej - jako byłej współwłaścicielce nieruchomości – nie przysługuje legitymacja do zaskarżenia postanowienia zatwierdzającego zawartą przez pozostałych byłych współwłaścicieli ugodę. W tym stanie rzeczy nie było podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi i z tego też względu Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.