I SA/Wa 2121/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania [...] B. S.A., decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania [...] B. S.A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] o nabyciu przez Skarb Państwa za odszkodowaniem, w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – zwanej dalej ugn, nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] położona w obrębie [...], gm. [...] w celu zajęcia pod pas drogi [...] [...] –[...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], na skutek zawiadomienia [...] B. S.A. w R., orzekł o nabyciu przez Skarb Państwa za odszkodowaniem, w trybie przepisów ugn, nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] położona w obrębie [...], gm. [...] w celu zajęcia pod pas drogi [...] [...] –[...]. Wojewoda [...], działając z urzędu, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł jej adresat [...] B. S.A. w R. wskazując, że działa jako inwestor realizujący na przedmiotowym gruncie cel publiczny budowę drogi powiatowej, w ramach naprawy szkody górniczej, na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że co prawda zgodnie z art. 113 ust. 1 ugn wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z urzędu może nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny, jednakże przy wywłaszczaniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa wszczynanym z urzędu interes Skarbu Państwa reprezentuje starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe. Zdaniem Ministra, podmiot realizujący cel publiczny ma w takiej sprawie jedynie interes faktyczny, natomiast stronami w rozumieniu art. 28 Kpa, które mają w postępowaniu interes prawny są osoby którym w stosunku do wywłaszczanej nieruchomości przysługują prawa rzeczowe, a w postępowaniu wszczynanym na wniosek, jeżeli chodzi o wywłaszczenie nieruchomości na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, wnioskodawca wywłaszczenia – właściwa jednostka samorządu terytorialnego, którą reprezentuje jej organ wykonawczy. Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł następca prawny strony postępowania nadzorczego [...] S.A. Oddział [...] B. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 115 ugn przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie nadaje skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu wszczętym z jego wniosku; 2) art. 28 Kpa poprzez przyjęcie, że nie przysługuje skarżącemu przymiot strony wobec braku interesu prawnego, co nie jest zgodne z rzeczywistością. W skardze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jako podmiot realizujący cel publiczny złożyła w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Spółka podała też, że organ nadzoru pismem z dnia [...] listopada 2009 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania nadzorczego. Zdaniem skarżącej, Minister infrastruktury przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie dokonał szczegółowej analizy treści przepisu art. 115 ugn, tj. z punktu widzenia wykładni historycznej i celu regulacji wprowadzającej możliwość zainicjowania postępowania wywłaszczeniowego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Skarżąca zauważyła, że z przepisu art. 115 ust. 1 ugn wynika wprost, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez taki podmiot. Z kolei przepis art. 115 ust. 4 wskazuje, że odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, o które wystąpił podmiot, który zamierza realizować cel publiczny następuje w drodze decyzji. W ocenie Spółki, skoro ustawa wywłaszczeniowa daje pewne uprawnienia podmiotowi realizującemu cel publiczny, to nie można pozbawiać go statusu strony postępowania wywłaszczeniowego, zwłaszcza, że zapłata odszkodowania za wywłaszczenie, gdy postępowanie wywłaszczeniowe inicjuje podmiot zamierzający realizować cel publiczny, obciążać będzie ten właśnie podmiot. Spółka uważa, że jej interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa wynika z przepisu prawa materialnego – art. 115 ugn, ponieważ w niniejszej sprawie decyzja o nabyciu nieruchomości przez Skarb Państwa oddziałuje na prawa i obowiązki podmiotu zamierzającego realizować cel publiczny. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Sąd nie podzielił stanowiska Ministra Infrastruktury, że w niniejszej sprawie były podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego na skutek odwołania [...] B. S.A. w R. Sąd zauważa, że działając z urzędu, na skutek zawiadomienia z dnia [...] lutego 2009 r. [...] B. S.A., Starosta [...] prowadził postępowanie o nabycie nieruchomości w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z udziałem [...] B. S.A. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] lipca 2009 r.). [...] B. S.A. była też adresatem decyzji o nabyciu nieruchomości Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...]. Z akt sprawy wynika również, że działając z urzędu Wojewoda [...] prowadził postępowanie nadzorcze z udziałem [...] B. S.A. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] listopada 2009 r.) i do tego podmiotu kierował wydane w sprawie rozstrzygnięcie wpadkowe (postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji o nabyciu nieruchomości z dnia [...] listopada 2009 r.). [...] B. S.A. była też adresatem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji o nabyciu nieruchomości. W tej sytuacji [...] B. S.A. miała w niniejszej sprawie interes prawny o charakterze formalnym (procesowym) do wniesienia odwołania od decyzji nadzorczej i kwestionowania, choćby jej wadliwości, z tego powodu, że organ błędnie prowadził postępowanie z udziałem tej Spółki i traktował ją jako stronę postępowania nieważnościowego. W takim przypadku interes formalny skarżącej polegał na prawie do weryfikacji doręczonej Spółce decyzji nadzorczej. W konsekwencji ocena istnienia po stronie [...] B. S.A. interesu prawnego mającego swe źródło w prawie materialnym winna nastąpić w decyzji odwoławczej wydanej po merytorycznym rozpatrzeniu odwołania. Minister Infrastruktury jako organ odwoławczy winien ocenić jaki wpływ na zgodność z prawem prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania nadzorczego i legalność wydanej przez ten organ decyzji miała okoliczność udziału w sprawie nadzorczej [...] B. S.A. i czy Spółka ta miała w sensie formalnym i materialnym status strony postępowania nadzorczego w rozumieniu art. 28 Kpa oraz w dalszej kolejności, czy Spółka ta miała w rozumieniu art. 28 Kpa status strony postępowania wywłaszczeniowego i jaki jest wpływ tego zagadnienia na zaprezentowaną w decyzji nadzorczej ocenę, z punktu widzenia przepisów art. 156 Kpa, legalności decyzji wywłaszczeniowej. Nie można się przy tym zgodzić z Ministrem Infrastruktury, że przewidziana przez przepis art. 115 ust. 1 ugn możliwość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego z urzędu celem nabycia gruntu przez Skarbu Państwa i nakreślona przez ustawodawcę sytuacja prawna podmiotu, który zamierza realizować cel publiczny jako jedynie zawiadamiającego w każdym przypadku wyklucza inwestora z kręgu stron postępowania wywłaszczeniowego. Do wyjaśnienia tego zagadnienia niezbędne jest ustalenie, czy podmiotowi występującemu z zawiadomieniem, o którym mowa w art. 115 ust. 1 ugn przysługuje tytuł prawny, który powoduje, że interes prawny tego podmiotu staje się realny i bezpośredni. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że wyjaśnienie tej kwestii wymaga ustalenia, czy [...] B. S. A. legitymowała się tytułem prawnym pozwalającym realizować na działce nr [...] inwestycję drogową. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że przepis art. 115 ust. 1 ugn przyznaje interes prawny w postępowaniu wywłaszczeniowym podmiotowi który "zamierza" realizować cel publiczny. Ten "zamiar" realizacji celu publicznego musi zatem wynikać z konkretnego dokumentu uprawniającego inwestora do dysponowania na cele budowlane gruntem w stosunku do którego nie ma on żadnych praw związanych z jego korzystaniem. W postępowaniu wywłaszczeniowym prowadzonym w trybie ugn takim dokumentem jest zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, o którym mowa w art. 122 ust. 1 ugn. Dopiero uzyskanie tego zezwolenia kreuje interes prawny tego podmiotu, ponieważ los decyzji wywłaszczeniowej wpływa wówczas na prawo inwestora do dysponowania gruntem na cele budowlane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 661/06 , LEX nr 339931). W konsekwencji dopiero wówczas podmiot zamierzający realizować cel publiczny będzie mógł np. wnioskować o wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu (art. 129 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 118a ust. 3 ugn). Wbrew temu co twierdzi skarżąca nie można traktować zawiadomienia z art. 115 ust. 1 ugn jako wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, ponieważ postępowanie wnioskowe dotyczy wywłaszczenia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, a postępowanie zainicjowane zawiadomieniem toczy się z urzędu i dotyczy wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa lub j.s.t. Poza tym ustawodawca wyraźnie różnicuje sytuację prawną podmiotu zamierzającego realizować cel publiczny i wnioskodawcy (np. w zakresie prowadzenia rokowań, wymogów formalnych wniosku o wywłaszczenie). W niniejszej sprawie nie ma też znaczenia przepis art. 115 ust. 4 ugn, ponieważ postępowanie wywłaszczeniowe zakończyło się decyzją o wywłaszczeniu (art. 119 ust. 1 ugn), a nie decyzją o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że kwestia obowiązku zapłaty przez podmiot zamierzający realizować cel publiczny odszkodowania kreuje w niniejszej sprawie interes prawny. Skarżąca pomija to, że przy ocenie legitymacji do bycia stroną postępowania trzeba odnieść się do okoliczności konkretnej sprawy. Decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] września 2009 r. nie nakładała na [...] B. S.A. obowiązku zapłaty odszkodowania. Co do odszkodowania organ stwierdził, że zostanie ono wpłacone do depozytu sądowego. Spółka nie wykazała zaś, że była zobowiązana do pokrycia należności z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie i w związku z tym nie było podstaw do złożenia odszkodowania do depozytu sądowego. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozpozna odwołanie skarżącej, a przy rozstrzyganiu sprawy weźmie pod uwagę poruszone w niniejszym wyroku zagadnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Minister Infrastruktury wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 7 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. ' ..