I SA/Wa 2122/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: WSA Małgorzata Miron (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy I. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość skargę oddala. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...] uchylił decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] orzekającą o odszkodowaniu za nieruchomość zajętą pod część drogi publicznej, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] gmina I. i sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że [...] do Starosty [...] wpłynął wniosek A.N. z dnia [...] w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość gruntową zajętą pod część drogi publicznej kategorii gminnej o powierzchni [...] m², wydzielonej z powierzchni [...] m ². Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Starosta [...] zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość do czasu doręczenia mu ostatecznej decyzji Wojewody [...] o przejściu ww. nieruchomości z dniem [...] na własność Gminy I. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część drogi gminnej - ulicy [...] w I., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...]. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] podjął zawieszone postępowanie, co do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Starosta [...] ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na rzecz A.N. W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu wniosku odszkodowawczego, decyzją Nr [...] z dnia [...] Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz A.N. w wysokości [...] zł zgodnie z przypadającym mu udziałem w wysokości 1/2 za nieruchomość zajętą pod część drogi gminnej - ulicę [...] oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...], gmina I., dla której VI Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla [...] prowadzi księgę wieczystą "Kolonia [...]". Pismem z dnia 11 kwietnia 2013 r. Wójt Gminy I. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że wydarzeniem rodzącym obowiązek odszkodowawczy, o którym mowa w art. 73 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest władanie gruntem zajętym pod drogę publiczną. Organ przywołał treść art. 73 ust. 1 – 5 ww. ustawy i wskazał, że prawo do złożenia wniosku o odszkodowanie nie może być łączone wyłącznie z osobą, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 1 stycznia 1999 r. Prawo takie przysługuje także osobie, na rzecz której prawo to przeniesiono w drodze umowy cywilnoprawnej. Następnie organ stwierdził, że kwestie odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy art. 128 - 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) – dalej u.g.n. Stosownie do art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 tej ustawy odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sposoby określenia wartości nieruchomości regulują między innymi przepisy art. 152-154 u.g.n. Organ podkreślił, że określony przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 ustawy termin do składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne: od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., ma charakter terminu prawa materialnego, co oznacza, że termin ten nie może być na wniosek strony ani z urzędu przedłużany, skracany bądź przywracany. Pismem z dnia [...] wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę złożył A.N. Organ uznał zatem, że wniosek o odszkodowanie złożony został zgodnie z terminem określonym w art.73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz, jak ustalono powyżej, przez osobę uprawnioną. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania dotyczących prawidłowości ustalenia kwoty odszkodowania za nieruchomość, będącą przedmiotem niniejszego postępowania, organ wskazał, że na potrzeby przedmiotowego postępowania sporządzony został operat szacunkowy z dnia [...] przez rzeczoznawcę majątkowego H.P. (nr uprawnień [...]). Zdaniem organu odwoławczego, Starosta [...] w decyzji z dnia [...] odniósł się do wartości dowodowej sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego, stwierdzając, że "treść przedmiotowego operatu szacunkowego jest zgodna z przepisem § 56 ust. 1 i § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. u. z 2011 r., Nr 165, poz. 985 ze zm.), a także zgodna z art. 134 ust. 2 u.g.n. Organ stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy przedstawiła sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określiła prawidłowo przedmiot, zakres, cel wyceny oraz daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, podstawy formalne wyceny oraz źródła danych o nieruchomościach, opisała stan nieruchomości, wskazała przeznaczenie wycenianej nieruchomości, dokonała szczegółowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, uzasadniła wybór podejścia, metody i techniki, przedstawiła obliczenia nieruchomości oraz wyniku wyceny z uzasadnieniem. Z powyższych względów, organ I instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego H. P. i zgodził się ze sporządzoną przez nią opinią na temat wartości przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy wykonując wycenę przedmiotowej nieruchomości zastosował § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przeprowadzając analizę "transakcji drogowych" na terenie gminy I. i gminy S. w okresie ostatnich 3 lat. Na przyjętych rynku transakcji znaleziono ponad 20 transakcji sprzedaży gruntów o funkcji "drogowej" i kilkanaście transakcji dotyczących sprzedaży udziałów w gruntach "drogowych". Sprzedaż udziałów nie spełniała, w ocenie autorki operatu szacunkowego, warunków transakcji rynkowych, ze względu na to należało je odrzucić i przyjąć do porównania 14 transakcji z obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi. Dokonując analizy danych zastosował się do treści § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. przyjmując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wartość 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych oszacowano podejściem porównawczym. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Metoda porównywania parami polega na określaniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości o określonych cechach poprzez jej porównanie kolejno z co najmniej trzema nieruchomościami podobnymi o znanych cechach i cenach, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny tych nieruchomości muszą wynikać z aktów notarialnych odpowiednio zweryfikowanych zgodnie z § 5 ust. 1 wyżej cytowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004r., według którego źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości lub sprzedaż w drodze przetargu. Oceniając sposób sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...] organ wskazał, że zgodnie z § 36 ust. 4 zmienionego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Stosownie zaś do § 36 ust. 6 pkt 1 tego rozporządzenia przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z tym, że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r.; nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem. Po rozpoznaniu zarzutów Wójta Gminy I., co do treści operatu szacunkowego, sporządzonego na potrzeby przedmiotowego postępowania organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] powinna być uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ wyjaśnił, że spośród szeregu uwag do operatu przytoczonych w odwołaniu Wójta Gminy I., niektóre mają charakter drugorzędny i pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości sporządzenia wyceny działki nr [...] o powierzchni [...] m ², np. fakt przyjęcia do porównań działki zabudowanej, ale domem przeznaczonym do rozbiórki, czy też - zarzut przyjęcia transakcji dotyczącej sprzedaży udziału w nieruchomości (poz. 14 w tabeli na stronie 11), potem jednak odrzuconej z dalszych obliczeń. Organ stwierdził, że pozostałe spostrzeżenia zasługują na rozpoznanie jako mające znaczenie w kontekście prawidłowości i wewnętrznej spójności sporządzonego operatu szacunkowego oraz mające wpływ na ocenę decyzji Starosty [...] z dnia [...] jako wydanej z naruszeniem prawa procesowego, a mianowicie art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz przepisu § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ze strony 36 operatu H.P. wynika, że jedna z nieruchomości porównywanych - obiekt nr [...] w tabeli na stronie 14 operatu (działka nr [...] I., ul.[...]) miał w akcie notarialnym powierzchnię [...] m ², a nie [...] m ². Oznacza to, że rzeczoznawca majątkowy przyjął błędne dane w tym zakresie. Obliczona na stronie 14 cena jednostkowa tej transakcji ([...]zł/m ²) jest zawyżona i zniekształca cenę średnią określoną na [...] zł/m ². Z aktu notarialnego wynika, że sprzedano za [...] zł (netto) działkę nr [...] o obszarze [...] m ², co daje cenę jednostkową [...] zł/m ², a nie, jak błędnie przyjęła rzeczoznawca majątkowy, [...] zł/m ². Organ wskazał, że kolejna istotna wątpliwość, to przyjęcie przez rzeczoznawcę do obliczeń transakcji nr [...],powiększonej o podatek VAT 23 % (cena brutto), co także przełożyło się na zawyżenie ceny średniej. Z danych na stronie 42-43 odwołania wynika, że działka nr [...] o powierzchni [...] m ² (poz. [...] w tabeli na stronie 14 operatu) została sprzedana za [...] zł brutto ( w tym podatek VAT - 23 %). W tabeli na stronie 12 (strona 183 akt) istotnie podano cenę jednostkową brutto – [...] zł/m ², co powinno zostać skorygowane. Rzeczoznawca przyjął na stronie 12 operatu trend czasowy zerowy, bez korekty cen transakcyjnych, jednak krzywa wykresu trendu na tej samej stronie przemawia za spadkiem cen (z [...] zł/m ² do [...] zł/m ²) i trendem nieznacznie ujemnym, co nie zostało uwzględnione w dalszych obliczeniach. Organ stwierdził, że nie budzi natomiast wątpliwości kwestia selekcji odrzuconych transakcji "drogowych" zanotowanych w punkcie 4.4 operatu. Rzeczoznawca szczegółowo wyjaśnił na stronie 9-10 operatu powody pominięcia w dalszych obliczeniach tego typu transakcji, które (ze względu na cel wyceny wyjaśnił i przeznaczenie działki nr [...] w planie miejscowym) powinny być rozpatrzone w pierwszej kolejności. Z operatu wynika, że zanotowane transakcje "drogowe", mimo ich pozornie dużej liczby, nie mogły stanowić materiału porównawczego. Wiele z nich dotyczyło sprzedaży udziałów, inne (poz. 1-8 przekraczały 2 - letni okres wskazany w Nocie interpretacyjnej [...]), jeszcze inne okazały się - w ocenie rzeczoznawcy - niepodobne do przedmiotu wyceny. Organ odwoławczy uznał, że określony w przedmiotowym operacie sposób wyceny nie odpowiada sposobowi wyceny uregulowanemu w znowelizowanym § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przedstawione uwagi implikują stwierdzenie, że pomimo, iż przeprowadzenie postępowania w odniesieniu do zasadności wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość gruntową zajętą pod część drogi gminnej, oznaczoną w ewidencji gruntów jako [...] z obrębu [...], gmina I. nastąpiło w sposób prawidłowy, to samo orzeczenie organu I instancji co do odszkodowania narusza zasadę słusznego interesu strony i interesu społecznego w postępowaniu administracyjnym oraz konieczności zgromadzenia i rozpatrzenia prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, w tym prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego, o których mowa w art. 7, 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 79 i art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie stron postępowania o terminie i miejscu przeprowadzenia oględzin przedmiotowej nieruchomości na potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...], organ stwierdził jednoznacznie, iż jest on nieuzasadniony. Wskazał, iż dowodem w przedmiocie wyceny działki jest operat szacunkowy. Przygotowanie przez biegłego rzeczoznawcę operatu szacunkowego wraz z wizją lokalna nieruchomości stanowi czynności o charakterze przygotowawczym i mieści się w ramach warsztatu pracy biegłego. Oględziny te nie maja charakteru oględzin w rozumieniu art. 85 § 1 k.p.a. w związku z czym nie ma zastosowania art. 79 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów, że brak jest podstawy do przeprowadzenia postępowania co do ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] przez co został – zdaniem odwołującej się - naruszony art. 16 k.p.a., organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia [...] Starosta [...] zawiesił postępowanie z wniosku A. N. w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną w gminie I. do czasu wydania ostatecznej decyzji o przejściu tej nieruchomości na rzecz Gminy I. Ostateczną decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] potwierdził nabycie przez Gminę I. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ul. [...] oznaczonej w ew. gruntów jako działka nr [...] i [...]. Po podjęciu postępowania Starosta [...] ustalił na rzecz A.N. odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oznaczoną w ewidencji. gruntów jako działki [...],[...] i [...]. Postanowieniem z dnia [...] w związku z ostateczna decyzją Wojewody [...] z [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę I. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] podjął zawieszone postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Z treści wniosku A. N. z dnia [...] wynika, że ubiegał się o ustalenie odszkodowania za nieruchomość o powierzchni nr [...] m2 położoną w I. pod ul. [...]. Wskazana we wniosku powierzchnia nieruchomości wynikała z ówczesnego stanu wiedzy wnioskodawcy oraz m.in. zaświadczenia wydanego przez I Urząd Skarbowy w K. z dnia [...]. Dopiero na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] dokonano podziału działki nr [...] w wyniku, którego wyodrębniono: działkę [...], która jest przedmiotem własności A.N. oraz działki [...], które z mocy prawa przeszły na własność gminy I. z dniem [...]. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji w postanowieniu nr [...] z dnia [...] nie odniósł się do sposobu załatwienia pozostałej części wniosku dotyczącego działki nr [...] o pow. [...] m ². W ocenie organu II instancji jest to uchybienie, jednak z analizy akt jednoznacznie wynika, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją organu I instancji nr [...] z dnia [...] obejmowało działki wskazane w decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] tj. działki nr [...]. Przedmiotowe postępowanie podjęte zaskarżonym postanowieniem dotyczy zaś działki [...] wskazanej w decyzji Wojewody nr [...] z dnia [...]. Zdaniem organu II instancji za nieuzasadniony należy uznać zarzut Gminy I. jakoby postanowienie Starosty [...] z dnia [...] było niezgodne z prawem z uwagi na powagę rzeczy osądzonej. Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja, jako naruszająca przepisy art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, podlega uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji powinien zlecić skorygowanie operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania lub zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego, prawidłowego pod względem formalnym i merytorycznym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wójt Gminy I. wnosząc o umorzenie postępowania wszczętego przez Starostę [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu I., gmina I. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jego zdaniem brak jest podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania za ww. działkę. Wskazał, że zasadniczym argumentem uzasadniającym powyższą tezę jest brak wniosku strony – A.N. Skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie A.N. złożył wniosek w dniu [...] w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt o powierzchni [...] m ² zajęty pod drogę gminną – ul. [...], nieruchomość położona we wsi I. nr ewid. [...] numer działki [...] (we wniosku błędnie wpisano jako [...]). Wskazał, iż złożony wniosek odnosił się do: - gruntu o powierzchni [...] m ², - terenu przeznaczonego pod ul. [...]. Skarżący podniósł, że wniosek ten został rozpatrzony w administracyjnym toku instancji i w konsekwencji w wyniku wydanej decyzji administracyjnej w przedmiocie odszkodowania strona na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] wydanej przez Starostę [...] otrzymała odszkodowanie "za działki zajęte pod drogę gminną ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. [...] m² oraz działki [...] o pow. [...] m² i numer [...] o powierzchni [...] m² obr. I. " o łącznej powierzchni [...] m². Skarżący wskazał, że opisana wyżej decyzja Starosty [...] poprzedzona została wydaniem postanowienia nr [...] z dnia [...], w którym podjęte zostało postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości objęte decyzją Wojewody z dnia [...], uprzednio zawieszone postanowieniem nr [...] z dnia [...]. Zdaniem skarżącego, decyzja Starosty [...] zakończyła przedmiotowe postępowanie w całości - w takim zakresie, w jakim postępowanie zostało wszczęte. Starosta podjął bowiem zawieszone postępowanie w całości, a nie jedynie w części. W ocenie skarżącego niezrozumiałym jest wydanie przez Starostę [...] postanowienia Nr [...] z dnia [...] o wszczęciu postępowania, zawieszonego postanowieniem nr [...], które jest tożsame z postanowieniem nr [...] z dnia [...] dotyczącym sprawy podjętej i zakończonej decyzją administracyjną Nr [...] z dnia [...]. Skarżący wskazał, że wymienione wyżej postanowienia dotyczą innych nieruchomości, a mianowicie: - postanowienie nr [...] z dnia [...] odnosi się do działek nr ew. [...],o łącznej pow. [...] m² przeznaczonych pod ul. [...], zaś postanowienie nr [...] z dnia [...] odnosi się do działki nr ew. [...] o pow. [...] m², przeznaczonej pod ul. [...]. Zdaniem skarżącego, oczywistym jest, iż ostatnia wymieniona działka całkowicie wykracza poza granice wniosku odszkodowawczego strony z dnia [...]. Skarżący podkreślił, że Starosta [...] nigdy nie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania w przedmiotowej sprawie, dlatego na podstawie tego samego wniosku (rozstrzygniętego poprzez wydanie decyzji administracyjnej) i tego samego postanowienia o zawieszeniu postępowania (nr [...] z dnia [...]) prowadzi zupełnie odrębną sprawę administracyjną. Z powyższych względów, w ocenie skarżącego postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe w całości, gdyż brak jest wniosku strony o ustaleń wysokości odszkodowania. Konkludując skarżący wskazał, że wniosek z dnia [...] o ustalenie odszkodowania za zajęty grunt pod drogę dotyczył nieruchomości o powierzchni [...] m², a Starosta na podstawie powołanego wniosku ustalił odszkodowania za grunty o łącznej powierzchni [...] m². Ponadto, obecne postępowanie dotyczy działki przeznaczonej pod ul. [...], natomiast wniosek odnosił się do gruntów zajętych pod ul. [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy W orzecznictwie powszechnie wskazuje się, iż przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu i decyzja o charakterze kasacyjnym nie może być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji I instancji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 633/05). Jedynie zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki w materiale dowodowym ze względu na ich rozmiar nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 k.p.a., uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Taka sytuacja, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz A.N. w określonej wysokości za przypadający mu udział w nieruchomości zajętej pod cześć drogi gminnej – ulicę [...] oznaczoną w ew. gruntów nr [...]. Odwołująca się od powyższej decyzji Gmina podniosła 2 podstawowe zarzuty uzasadniające, w jej ocenie, twierdzenie, że decyzja ta jest wadliwa. Pierwszy z nich – najdalej idący wskazujący, iż w okoliczności tej sprawy organ pierwszej instancji winien umorzyć postępowanie w przedmiocie odwołania albowiem kwestia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość została już rozstrzygnięta decyzją z dnia [...], a wniosek z dnia [...] nie obejmował działki nr [...]. Druga grupa zarzutów związana była z wadliwością operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Organ odwoławczy oceniając jako uzasadnione zarzuty związane z wadliwością operatu stwierdził konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jednocześnie stwierdzając, że odwołująca się Gmina nie ma racji w części, w której twierdzi, że brak jest podstaw do przyznania odszkodowania. Ze stanowiskiem organu w części, w której stwierdził on wadliwość operatu szacunkowego należy się zgodzić. Trafne są bowiem zarzuty Wojewody [...], czego nie kwestionuje skarżąca Gmina, że operat szacunkowy zawiera wady, które skutkują koniecznością stwierdzenia, że w oparciu o jego treść nie można ustalić wartości wywłaszczonej nieruchomości. Wprawdzie – co do zasady – ustawodawca wskazał w art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a., że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności sprawy a co nie jest sprzeczne z prawem, jednakże art. 129 ust. 5 i 130 ust. 2 u.g.n. stanowiący lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zawęził środki dowodowe w sprawach o ustalenie odszkodowania jedynie do dowodu z operatu szacunkowego, w oparciu o które właściwy organ ustala wartość nieruchomości. W tej sytuacji rację ma organ odwoławczy, że stwierdzenie takich wad operatu szacunkowego, które de facto powodują konieczność powtórnego przeprowadzenia tego dowodu musiało skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uzupełnienie bowiem operatu w stwierdzonym przez organ jako wadliwy zakresie stanowić może naruszenie zarówno art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. jak i zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., która wskazuje, że strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym – badając legalność decyzji w świetle wskazań zawartych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Sąd ocenił jako prawidłowe stanowisko organu odwoławczego co do tego, że operat szacunkowy zawiera wady, a to uzasadnia stwierdzenie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w stopniu skutkującym konieczność uchylenia tej decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast jako przedwczesne należało ocenić twierdzenie Wojewody [...] co do niezasadności zarzutu odwołującej się Gminy związanego z brakiem podstaw do ustalenia odszkodowania za zajętą pod część drogi nieruchomość. Uzasadniając brak podstawy prawnej do przyznania odszkodowania za nieruchomość o nr [...] skarżąca Gmina stwierdziła, iż po pierwsze postępowanie w tym zakresie zostało już zakończone decyzją z dnia [...], której wydanie zostało poprzedzone postanowieniem z dnia [...] z którego to postanowienia nie wynika ażeby postępowanie zostało podjęte jedynie co do części wniosku. Podobnie – nie wynika w ww. decyzji ażeby nie obejmowała ona całego żądania A.N. Na rozprawie dnia [...] pełnomocnik skarżącej Gminy stwierdził dodatkowo, że nieruchomość oznaczona nr [...] została przejęta w celu poszerzenia ul. [...], a nie ul. [...], a to oznacza, że nie była objęta wnioskiem z dnia [...]. Odniesienie się do powyższego zarzutu nakłada zatem na Sąd obowiązek analizy ww. wniosku. I tak – zgodnie z jego treścią A.N. wniósł o ustalenie oraz wypłatę odszkodowania z tytułu zajęcia gruntu położonego w I. przy ul. [...] nr działki [...] (nie jest sporne, że wskazany numer podano omyłkowo: winno być [...]). W uzasadnieniu tego pisma wnioskodawca wskazał, że część tej nieruchomości "została zajęta pod drogę publiczną przebiegającą przy ul.[...]". Zestawienie dokumentów w tym, wykaz zmian gruntowych, wypisów z rejestru gruntów i map wskazuje, że z pewnością nieuprawnione jest twierdzenie Gminy jakoby odszkodowanie za działkę nr [...] zostało już przyznane. Decyzją z dnia [...] przyznano bowiem odszkodowanie jedynie za działki nr [...]. To oznacza, że odszkodowanie za nieruchomość objętą niniejszym postępowaniem nie zostało przyznane. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że ani z treści postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania z dnia [...], ani z decyzji z dnia [...] nie wynika, iż dotyczą one jedynie części należnego odszkodowania. Powyższe może świadczyć o wadliwości rozstrzygnięcia w kontekście naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. co jednak, zwłaszcza na tym etapie postępowania, pozostaje bez wpływu na jego treść gdy weźmie się pod uwagę, że jeśli decyzja nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia co do jakiejś kwestii, to organ (o ile wcześniej został złożony wniosek) pozostaje w bezczynności co do rozpoznania pozostałej części wniosku. Natomiast kwestią, która winna być wyjaśniona przez organy ponownie rozpoznające sprawę pozostaje etymologia działki o nr [...]. Jeśli bowiem powstanie tej działki jest wynikiem kolejnych podziałów działki o nr [...] (objętej wnioskiem) to nieuprawnione jest twierdzenie jakoby odszkodowanie było nienależne albowiem nie został złożony w tym zakresie, w ustawowym terminie, wniosek o przyznanie odszkodowania. Takiemu twierdzeniu nie stoi bowiem na przeszkodzie wskazanie we wniosku, że chodzi o działkę położoną przy ul.[...] zaś działka nr [...] została przeznaczona na poszerzenie ul. [...]. Działka wymieniona we wniosku – nr [...] jest działką narożną. Położona jest zarówno przy ul. [...] jak i ul. [...], przy czym nie jest kwestionowane, że chodzi o tę samą nieruchomość. Treść wniosku również nie pozwala na stwierdzenie, że wnioskodawca ogranicza go jedynie do tej części nieruchomości, która została przeznaczona na poszerzenie ul. [...]. A zatem rzeczą organu będzie wyjaśnienie i szczegółowe wskazanie zmian gruntowych dotyczących nieruchomości o nr [...]. Wskazać bowiem należy, że znajdujący się w aktach sprawy szkic nieruchomości: Kolonia [...] Dz. Hip.[...] wskazywałby, że działki nr [...] i [...] powstały w wyniku podziału tej samej nieruchomości. Skarżąca gmina kwestionując powyższe złożyła wypisy z rejestru gruntów działki nr [...] i [...], obie działki oznaczone są jako ul. [...], z których jednak nie wynika, z jakich podziałów nieruchomości te powstały. Powyższe tym bardziej uzasadnia konieczność wyjaśnienia tej kwestii. Konkludując, jako przedwczesne Sąd ocenił twierdzenie organu, że wniosek z dnia [...] wszczynający postępowanie o odszkodowanie obejmował również działkę nr [...]. Wyjaśnienie powyższej kwestii w świetle powyższych rozważań winno być w pierwszej kolejności poczynione przez organ ponownie rozpoznający sprawę. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., które to jednak naruszenie, biorąc pod uwagę kasatoryjny charakter decyzji Wojewody, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. W świetle natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uchyla rozstrzygnięcie jeżeli stwierdzi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. Z tych względów - w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.