I SA/Wa 2126/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant referent Wiktoria Sosnowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, dalej "Komisja" na podstawie art. 18 ust. 2 i 4 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (D.U. Nr 32, poz. 19 ze zm.), dalej "ustawa" i 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (D.U. 2021, poz. 735), dalej "kpa", utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2020 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...], dalej "Skarżąca", z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości państwowej położonej w [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], dalej "nieruchomość". Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Burmistrz Miasta [...] wystąpił o potwierdzenie prawa własności wyżej opisanej nieruchomości. Decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] wydał decyzję odmowną wskazując, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest decyzją wojewody [...] nr [...] z [...] września 2019 r. wydaną w trybie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D.U: 2018, poz. 2204 ze zm.), dalej "ugn", stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa w zarządzie Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji, dalej "WPWiK", w [...]. Nieruchomość ujawniona jest w księdze wieczystej [...] jako stanowiąca własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] Przedsiębiorstwa [...] S.A. na podstawie decyzji z [...] września 2019 r. Uprzedni objęta była księgą wieczystą [...] w której figurował Skarb Państwa jako właściciel a WPWiK ujawnione było jako zarządca. Działka została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie aktu notarialnego z [...] lutego 1986 r., w imieniu którego działało Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...]. Zgodnie z zaświadczeniem Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r. w ewidencji działka nr [...] opisana jest jako użytek drogowy stanowiący własność Skarbu Państwa w zarządzie WPWiK w [...]. Zgodnie z zapisami planu miejscowego położona jest na terenie zieleni parkowej osiedlowej i izolacyjnej w [...] oraz terenów budownictwa mieszkaniowego o niskiej intensywności (uchwała nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu miast [...]). W 1990 r. działka nie znajdowała się w pasie drogi publicznej i nie jest zajęta pod drogę publiczną obecnie. Powołując przepisy ustawy i art. 200 ugn organ stwierdził, że skutkiem zawarcia umowy w formie aktu notarialnego z [...] lutego 1985 r. było jednoczesne nabycie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa oraz prawa zarządu na rzecz jednostki państwowej stosownie do art. 38 ustawy z 29 kwietnia 1985 r, o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości a co za tym idzie nieruchomość nie podlegała komunalizacji. Rozpoznając odwołanie Gminy [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w pełni podzieliła ustalenia dokonane przez organ I instancji ustalając, że: -nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa; -w aspekcie ustalenia przesłanki "należenia" mienia organ podzielił wywody organu I instancji i przyjął, że nieruchomość na datę komunalizacji znajdowała się w zarządzie WPWiK w [...], co wynikało z księgi wieczystej i umowy notarialnej i dlatego na podstawie art. 6 w zw. z art. 3 ustawy nie należała do organu administracji państwowej stopnia podstawowego a tym samym nie podlegała komunalizacji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Gmina [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. -art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy przepisy wprowadzające poprzez wadliwe ustalenie, że gmina nie spełniała warunków do komunalizacji; -art. 200 ugn poprzez błędne uznanie, że na gruncie przedmiotowej sprawy zostały spełnione przesłanki do nabycia przez WPWIK w [...] z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu tj. działki [...]. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że działka z której wyodrębniono tę nieruchomość została nabyta aktem notarialnym Rep. nr [...] z [...] lutego 1986 r. przez Skarb Państwa w imieniu którego występowali przedstawiciele WPWiK w [...]. Nieruchomość była nabywana na cele budowy drogi publicznej [...], która wówczas była drogę dojazdową do Zakładu [...]. Przedmiotowa działka stanowi obecnie część niewykorzystaną pod budowę tej drogi i nigdy nie służyła celom statutowym tego przedsiębiorstwa. Na podstawie ww. aktu notarialnego nie da się wywieźć prawa zarządu Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U.2019, poz,28), dalej "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę prawną rozstrzygnięcia był art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z nim mienie Skarbu Państwa należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 stawały się dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Nie ulega wątpliwości, w świetle księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Skarb Państwa nabył tę nieruchomość na podstawie umowy sprzedaży od osoby fizycznej z [...] lutego 1986 r. Sporne było natomiast kwestia czy mienie będące objęte wnioskiem gminy spełniało cechy mienia o charakterze ogólnonarodowym (państwowym) należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Na tak postawione pytanie odpowiedź jest twierdząca, wbrew temu co wywodzą organy. Nie budzi wątpliwości na gruncie ustawy, że pod pojęciem "należące do narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego należy rozumieć przynależność w sensie prawnym a nie faktycznym. Przyjmuje się, że jeżeli mienie pozostawało w zarządzie innego podmiotu nie podlegało komunalizacji. Przepisy obowiązującej w dniu komunalizacji ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (D.U. 1985, poz. 99), dalej "uggiwn" przewidywały powstanie zarządu w ściśle określony sposób: -na podstawie art. 38 ust. 2 ww. ustawy tj. na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości; -na podstawie art. 87 tej samej ustawy. Zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Zarządu nie można domniemywać. Stwierdzenie prawa do zarządu do nieruchomości następowało na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w zarządzie lub użytkowaniu (D.U. Nr 23, poz. 120), dalej "rozporządzenie". Takimi dokumentami są: decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd, decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., umowa pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, umowa notarialna zawarta przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo zarządu, decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłaty rocznej z tytułu zarządu nieruchomością jeżeli została wydana przed [...] sierpnia 1985 r., uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, protokół przekazania nieruchomości sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem [...] sierpnia 1985 r., umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokół przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem [...] października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Gdy organ nie dysponuje takimi dokumentami może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia (§ 4 rozporządzenia) a gdy dokumenty nie zachowały się może to ustalić na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron. W niniejszej sprawie organy powołały się na umowę w formie aktu notarialnego z [...] lutego 1986 r. która została wpisana do działu [...] księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Zdaniem organu umowa ta dowodzi istnienia zarządu. Sąd tego poglądu nie podziela. Jak wynika z tej umowy nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa od osoby fizycznej i została przeznaczona do zajęcia przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] pod budowę drogi [...] w [...] na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z [...] lutego 1984 r. nr [...]. W imieniu Skarbu Państwa występowali przy akcie osoby, które oświadczyły, że działają w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...]. W dacie podpisywania tej umowy Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji było przedsiębiorstwem państwowym wpisanym do rejestru przedsiębiorstw państwowych a nie państwową jednostką organizacyjną Skarbu Państwa. Nie mógł mieć do niej zatem zastosowania art. 38 uggiwn. Poza tym z aktu notarialnego nie wynika aby w stosunku do tego przedsiębiorstwa ustanowiony został jego mocą zarząd w stosunku do tego mienia. Zgodnie z art. 8 ust. 3 uggiwn tylko nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostawały w ich zarządzie. Z taką umową w tej sprawie nie mamy do czynienia. Ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej tj. decyzji lub umowy co jednoznacznie wynikało z art. 38 uggiwn. Gdy brak jest takiej decyzji lub umowy uznaje się, że nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej. Powyższy pogląd podziela NSA w licznych wyrokach: z 14 listopada 2019 r., sygn.. akt I OSK 2890/18, z 12 grudnia 2019 r., sygn.. akt I OSK 2879/18, czy z 10 października 209 r., sygn. akt I OSK 2539/19. Uzyskanie przez państwowe jednostki organizacyjne tytułu prawnego do nieruchomości w dacie zawarcia umowy sprzedaży mogło nastąpić jedynie w trybie ustawy. Przepisu art. 38 ust. 2 uggiwn dawały natomiast prawo na podstawie którego państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przepis art. 8 ust. 1 i 2 ww. ustawy z 29 kwietnia 1985 r. wskazywał, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej, organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy zawieranej na zasadach ogólnych. Natomiast nieruchomości nabyte przez państwowej jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Mając powyższą wykładnię na względzie należy stwierdzić, że skutkiem umowy, na którą powołuje się organ, było wyłącznie przejście własności na rzecz Skarbu Państwa. Dlatego wadliwie organ przyjął, że brak jest podstaw do komunalizacji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyda decyzję pozytywną. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ppsa Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa zasądzając od przegrywającego organu na rzecz skarżącej [...] zł tytułem uiszczonego przez nią wpisu.