I SA/Wa 2129/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi P. S. E. S.A. z siedzibą w K. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej P. S. E. S.A. z siedzibą w K. J. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] (znak [...]) Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a."), uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] (znak [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] r. nr [...] (znak [...]) Starosta [...] działając na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako "u.g.n."), po rozpoznaniu wniosku spółki P. S. E. O. S.A., w pkt I zobowiązał R. W. – właściciela działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha, położonej we wsi Z., gm. P., uregulowanej w KW nr [...] do udostępnienia części ww. działki w celu wykonania remontu dwutorowej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...]-[...], [...] – [...] w okresie od dnia doręczenia stronom decyzji do dnia [...] r. Przedmiotowej decyzji w pkt. II na podstawie art. 108 k.p.a. nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W pozostałych pkt orzekł o konieczności przywrócenia stanu poprzedniego oraz zasadach odpowiedzialności za udostępnienie ww. nieruchomości oraz za szkody powstałe na skutek wykonania przez inwestora prac. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 124b u.g.n., albowiem właścicielka przedmiotowej nieruchomości nie wyraziła zgody na jej udostępnienie, zaś wnioskodawca – P. S. E. O. S.A. zgodnie z opisem załączonym do wniosku zamierza przeprowadzić remont dwutorowej linii elektroenergetycznej 22 kv w celu umożliwienia dalszej jej eksploatacji. Jednocześnie w ocenie organu zostały spełnione przesłanki do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, albowiem przeprowadzenie remontu musi nastąpić w ściśle określonym czasie z uwagi na konieczność wyłączenia przedmiotowej linii i przygotowania na ten okres [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. W. wskazując, iż planowane prace nie mogą zostać uznane za remont, konserwację ani usunięcie awarii, a zatem nie mieszą się w dyspozycji art. 124b u.g.n. Podniósł, iż organ I instancji nie podjął czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego (zakresu prac) czym naruszył treść art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zarzucił również, iż decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a. albowiem w jej uzasadnieniu nie wskazano na jakich dowodach oparł się organ, a jakim odmówiono wiarygodności. Ostatecznie wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] (znak [...]) Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że doszło do naruszenia w postępowaniu przed organem I instancji zasady zapewnienia stronom czynnego udziału, albowiem właściciel nieruchomości nie został powiadomiony o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z nim oraz o możliwości złożenia stosownych wniosków dowodowych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka P. S. E. S.A. (uprzednio P. S. E. O. S.A.) zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której postępowanie stało się bezprzedmiotowej za względu na upływ terminu ważności decyzji oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zarzutów w postępowaniu odwoławczym. W uzasadnieniu wskazał, iż decyzja Starosty [...] utraciła ważność w dniu [...] r. , a ponadto została w okresie jej obowiązywania całkowicie skonsumowana. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż prace objęte zaskarżoną decyzją zostały wykonane przed wydaniem decyzji przez Wojewodę [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że charakter kontroli instancyjnej związany jest z badaniem prawidłowości zaskarżonej decyzji pod względem faktycznym i prawnym. Jej zakres jest zatem szeroki , bowiem dotyczy legalności, celowości, słuszności (zgodności z prawdą materialną), gospodarności i rzetelności. Wynika z tego, że jest to kontrola merytoryczna i formalna, a kontrola decyzji w postępowaniu odwoławczym dotyczy całości decyzji, niezależnie od granic zaskarżenia. De lege lata strona nie może decydować o zakresie kompetencji kontrolnych organu II instancji, czyli organ odwoławczy jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę ponownie w takim stanie faktycznym i prawnym, w jakim znajduje się ona w dacie podejmowania przez niego rozstrzygnięcia. Celem postępowania odwoławczego nie jest bowiem sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego w I instancji (nie jest to kasacja), lecz ponowne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem zmiany w jej stanie faktycznym i prawnym, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania wskutek odwołania. (J. Borkowski, glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r. III RN 12/97, OSP 1998, nr 5, poz.99). Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy ma on kompetencje merytoryczno-reformacyjne, z których zdaniem Sądu powinien był w przedmiotowej sprawie skorzystać. Organ odwoławczy wydał jednak decyzję kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawa prawna do wydania tego rodzaju decyzji jest zawarta w przepisie art.138 § 2 k.p.a. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art.138 § 2 w zw. z art.136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji okoliczność wydania decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konstrukcja przepisu wymaga zatem łącznego spełnienia tych dwóch przesłanek. Nie wszystkie jednak przypadki naruszenia przepisów prawa procesowego będą podstawą do jednoczesnego przyjęcia, że spełniona została przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który jednocześnie ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może w tym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy - nie jest zatem dopuszczalne stosowanie wykładni rozszerzającej. Wobec tego podkreślenia wymaga, że samo uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stąd konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art.136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Zatem wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (por. II OSK 633/05). Jeżeli jednak organ odwoławczy wyda decyzję w trybie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., to przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia obowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy winien wskazać okoliczności faktyczne, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wymóg ten stanowi istotne ograniczenie dopuszczalności wydania takiego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, który zobowiązany jest do wyprowadzenia wadliwości w zakresie ustalenia stanu faktycznego, a zwłaszcza przeprowadzenia wykładni przepisu prawa materialnego w zakresie odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego i w konsekwencji wskazania okoliczności faktycznych wymagających ustalenia.(komentarz do Kodeksu postepowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski wydanie 12, str.525 ). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona jednakże z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Zdaniem Sądu organ odwoławczy naruszył przepis art.138 § 2 k.p.a., co mogło mieć na istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że stwierdzenia organu odwoławczego wobec przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dotyczą naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, które miało zdaniem Wojewody [...] istotny wpływ na wynik sprawy, jest ogólnikowe i nie poparte wskazaniami jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.(zdanie 2 art. 138 § 2 k.p.a.) Organ odwoławczy wskazując na naruszenie przepisów procedury przez organ I instancji (art.10 §1 k.p.a.) nie wykazał zdaniem Sądu jaki konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nie wskazał jednocześnie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stąd zdaniem Sądu Wojewoda [...] nie wypełnił dyspozycji przepisu art.138 § 2 k.p.a., co dało podstawę do uchylenia decyzji odwoławczej. Na marginesie rozważań stwierdzić należy, że organ odwoławczy podzielił merytoryczne argumenty rozstrzygnięcia organu I instancji, nie przedstawiając odmiennej w stosunku do organu I instancji oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który wobec nie wskazania o co należałoby go uzupełnić należy uznać za wyczerpujący. Zdaniem Sądu powyższe stwierdzenia, zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...]ego, nie mieszczą się w dyspozycji przepisu art.138 § 2 k.p.a. i tym samym organ odwoławczy winien przy rozstrzyganiu sprawy na skutek wniesionego odwołania dokonać ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego – jeżeli uznałby to za konieczne, a następnie winien go ocenić przedstawiając motywy rozstrzygnięcia stosownie do treści przepisu art.107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu organ odwoławczy przekroczył swoje uprawnienia i tym samym naruszył przepis art.138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że jednocześnie została naruszona przez organ odwoławczy zasada szybkiego i wnikliwego działania, przy jednoczesnym posługiwaniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Przedmiot niniejszego postępowania w szczególności wymagał postępowania zgodnego z przywołaną powyżej zasadą. Zasady ogólne nie są bowiem deklaracjami ustawodawcy, lecz normami prawa obowiązującego lub logicznymi konsekwencjami tych norm - mają więc charakter normatywny. Zważywszy na powyższe należy podnieść, że organ II instancji nie odniósł się szczegółowo do wszystkich aspektów sprawy i wydając decyzję "zwolnił się z obowiązku" merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wobec braku przesłanek do zastosowania przepisu art.138 § 2 k.p.a. Reasumując, organ II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany jest do zbadanie całokształtu formalno-prawnego przedmiotowej sprawy, po prawidłowym i szczegółowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a.( (Dz. U. Nr 153, poz. 1269).