I SA/Wa 2132/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Anita Wielopolska-Fonfara WSA Piotr Przybysz Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na akt Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania 1. uchyla zaskarżony akt; 2. stwierdza nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]; 3. uchyla postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; 4. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]; 5. uchyla decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 6. stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu; 7. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy P. na rzecz skarżącej M. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. B. aktem, nazwanym postanowieniem, z dnia [...] kwietnia 2012 r. (nr [...]) Burmistrz Miasta i Gminy P. ustalił wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania administracyjnego w kwocie [...] zł. Stan faktyczny sprawy jest następujący: Postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z [...] lutego 2011 r. (sygn. akt III [...]) M. B. została wyznaczona na kuratora dla reprezentowania interesów nieobecnej i nieznanej z miejsca pobytu E. T. celem reprezentowania jej interesów w postępowaniu administracyjnym. Następnie pismem z dnia [... czerwca 2011 r., w związku z prawomocnym zakończeniem postępowania, w którym M. B. ustanowiona została kuratorem, złożyła ona wniosek o przyznanie jej wynagrodzenia. Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie przyznania wynagrodzenia dla skarżącej z tytułu pełnienia funkcji kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu z racji jego bezprzedmiotowości. Organ uznał, że żaden z przepisów prawa nie nakłada na organ administracji jakim jest burmistrz obowiązku ustalenia wynagrodzenia dla kuratora ustanowionego przez sąd powszechny. Wskutek odwołania wniesionego przez M. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. ([...]) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano na brak precyzyjnej interpretacji "innych kosztów" zawartych art. 263 § 2 k.p.a. i możliwości zaliczenia do nich kosztów bezpośrednio związanych z rozstrzygnięciem sprawy. Ponadto, w ocenie Kolegium, odmowa przyznania kosztów postępowania powinna przybrać formę postanowienia wydanego na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. Burmistrz Miasta i Gminy P. działając na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 w związku z art. 25 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009r., Nr 1 poz. 7 ze zm.) oraz art. 34 § 1 i art. 264 § 1 w związku z art. 263 k.p.a., postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. nr [...], ustalił dla M. B. wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania administracyjnego w kwocie [...] zł. Ustalając taką kwotę wynagrodzenia organ kierował się nakładem pracy, całokształtem okoliczności sprawy, uwzględniając zasadę gospodarności oraz praktyką Sądu Rejonowego w K. M/ B. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nakazało organowi I instancji ustalenie za jakie czynności i na jakiej podstawie Sąd Rejonowy w K. ustalił wynagrodzenie dla mecenasa pełniącego w tożsamej sprawie funkcję kuratora dla osoby nieobecnej w wysokości [...] zł a ponadto czy te czynności są tożsame z czynnościami podjętymi przez Stronę. Burmistrz Miasta i Gminy P., działając na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 w związku z art. 25 ustawy z 71 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1 poz. 7 ze zm.) oraz art. 34 § 1 i art. 264 § 1 w związku z art. 263 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] ustalił dla M. B. wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania administracyjnego w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ wskazał, iż w dniu 6 marca 2012 r. skierował do Sądu Rejonowego w K. pismo z prośbą o szczegółowe wskazanie czynności jakie podjęte zostały przez kuratora dla osoby nieobecnej, za które wypłacono wynagrodzenie w kwocie [...] zł. Tego samego dnia skierował też zapytanie do strony dotyczące wskazania zakresu czynności w tożsamej sprawie, gdzie inny organ administracyjny wypłacił stronie wynagrodzenie w wysokości [...] zł brutto. Po otrzymaniu odpowiedzi Sędziego Sądu Rejonowego w K. oraz odpowiedzi strony a także po podjęciu wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy i w oparciu o posiadane dokumenty organ ustalił, że czynności podjęte przez kuratora, na podstawie których Sąd Rejonowy w K. ustalił dla niego wynagrodzenie w wysokości [...] zł są tożsame z czynnościami podjętymi przez stronę w przedmiotowej sprawie, a także z czynnościami podjętymi przez stronę w podobnej sprawie, za które inny organ wypłacił stronie wyższe wynagrodzenie. Ponadto, organ wskazał, że w jego ocenie, wynagrodzenie kuratora powinno być stosowne do nakładu pracy i przy jego ustalaniu należy mieć na uwadze całokształt okoliczności sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zasady gospodarności i obowiązku racjonalnego wydatkowania środków budżetowych przez organy administracji publicznej. Na powyższe postanowienie M. B. złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Pismem z dnia 27 maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 65 § 1 kpa, przekazało Burmistrzowi Miasta i Gminy P. – jako organowi właściwemu – pismo M. B. zatytułowane "zażalenie" na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]. Kolegium podniosło, iż przekazanie przedmiotowego pisma w ww. trybie znajduje uzasadnienie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2748/12, uchylającym wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1308/12, w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie SKO w W. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Burmistrzowi Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2011 r. ustalające wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania administracyjnego w kwocie [...] zł. Kolegium wskazało, iż NSA orzekając w podobnej sprawie uznał, iż przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybe art. 34 § 1 kpa, stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a na akt tego rodzaju nie przysługuje zażalenie. W konsekwencji, Kolegium uznało, iż pismo M. B. nazwane "zażaleniem" uznać należy za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wydanym aktem tj. postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. skierowane do organu wydającego ten akt (art. 52 § 3 p.p.s.a.), poprzedzające wniesienie skargi na ten akt do sądu administracyjnego (art. 53 § 3 p.p.s.a). Pismem z dnia 16 czerwca 2014 r. M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, 7, 77 oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez błędną wykładnię przepisów postępowania administracyjnego oraz przyznanie wynagrodzenia w wysokości nie znajdującej oparcia w przepisach prawa. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie ww. aktu i ewentualnie przyznanie, w trybie art. 146 § 2 p.p.s.a. wynagrodzenia zgodnego z przepisami prawa. W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ przyznając jej owym aktem wynagrodzenie z tytułu pełnionej funkcji kuratora dla reprezentowania interesów nieobecnego i nieznanego z miejsca pobytu, nie oparł się na przepisach prawa, lecz odwołał się do praktyki Sądu Rejonowego w K. Jednocześnie skarżąca zacytowała obszerne fragmenty wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 2108/13) wywodząc, że organ powinien zastosować w drodze analogii przepisy regulujące wysokość wynagrodzenia kuratorów ustanawianych w sprawach cywilnych tj. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 grudnia 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013r, poz. 1476). Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2132/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił skarżącej M. B. termin do wniesienia skargi na akt Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. przyznający skarżącej wynagrodzenie z tytułu pełnionej funkcji kuratora dla reprezentowania interesów nieobecnej i nieznanej z miejsca pobytu strony w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać trzeba, iż przedmiotem skargi jest akt Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. przyznający skarżącej wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania administracyjnego. Powyższe wynagrodzenie ustalone zostało na kwotę [...] zł. Podstawę materialnoprawną wydanego aktu stanowią, między innymi, przepisy art. 34 § 1, art. 264 § 1 w związku z art. 263 kpa. W zaskarżonym akcie Burmistrz Miasta i Gminy P. podniósł, iż kierując się zaleceniami organu II instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu ustalił, że czynności podjęte przez kuratora, na podstawie których Sąd Rejonowy w K. ustalił dla niego wynagrodzenie w wysokości [...] zł są tożsame z czynnościami podjętymi przez stronę w przedmiotowej sprawie, a także z czynnościami podjętymi przez stronę w podobnej sprawie, za które strona wnioskuje o wynagrodzenie w wysokości [...] zł. Ponadto, organ wskazał, że w jego ocenie, wynagrodzenie kuratora powinno być stosowne do nakładu pracy i przy jego ustalaniu należy mieć na uwadze całokształt okoliczności sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zasady gospodarności i obowiązku racjonalnego wydatkowania środków budżetowych przez organy administracji publicznej. Z akt sprawy wynika, iż przekazując Burmistrzowi, w trybie art. 65 § 1 kpa pismo skarżącej zatytułowane "zażalenie", Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2748/12, uchylający wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1308/12. Powołane orzeczenia zapadły w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie SKO w W. z dnia [..] marca 2012 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Burmistrzowi Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2011 r. ustalające wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania administracyjnego w kwocie [...] zł. Zauważyć trzeba, iż w ww. wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawarł pogląd prawny jakie należy stosować przepisy prawa przy ustalaniu wynagrodzenia dla kuratora strony nieznanej z miejsca pobytu pełniącego obowiązki w postępowaniu administracyjnym. Powołany pogląd prawny został powtórzony również w wyrokach w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt OSK 2636/12 oraz z dnia 19 grudnia 2013 r., I OSK 2108/13. W uzasadnieniu ww. wyroków Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że regulacja art. 264 § 1 k.p.a. służy określeniu łącznej wysokości kosztów postępowania i osoby zobowiązanej do ich zapłaty na rzecz organu, a nie do określenia wysokości należności przysługujących jakiejkolwiek osobie od organu administracji. Przyjęcie odmiennego rozumienia art. 264 § 1 K.p.a. i uznanie, że stanowi on podstawę dla wydania postanowienia o przyznaniu wynagrodzenia kuratorowi prowadziłoby do uniemożliwienia skorzystania z kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej takiego postanowienia, które niewątpliwie dotyczy sfery interesów majątkowych osoby ustanowionej przedstawicielem na podstawie art. 34 k.p.a. Przepis art. 264 § 2 k.p.a. nie pozostawia bowiem wątpliwości co do tego, że prawo wniesienia zażalenia przysługuje jedynie osobie zobowiązanej postanowieniem sądu do poniesienia kosztów. W dalszej kolejności NSA stwierdził, iż wykluczyć należy możliwość przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. na podstawie art.264 § 1 k.p.a. Relacja między organem i przedstawicielem strony nie pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym i ma ona wobec niego charakter uboczny. W powołanych wyrokach NSA podkreślił, iż ani wysokość wynagrodzenia dla przedstawiciela strony ustanowionego w trybie art. 34 § 1 k.p.a. ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach k.p.a. ani w przepisach szczególnych. Jednocześnie NSA zauważył, że wprawdzie przepisy k.p.a. nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za wykonane czynności, to jednak oparcie na tym twierdzenia, że wynagrodzenie takie w ogóle nie przysługuje nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą RP jako państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Nie jest bowiem tak, aby w rolę przedstawiciela wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. wpisany był element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej. W ocenie NSA, występuje zatem w przepisach k.p.a. luka prawna, która powinna zostać wypełniona. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na zasadzie art. 34 k.p.a. w drodze analogii. Zdaniem NSA, takimi przepisami mogą być, stosowane odpowiednio, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm.). NSA podkreślił przy tym, iż pogląd ten jest tylko pozornie sprzeczny ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zawartym w uchwale z dnia 9 lutego 1989 r. (sygn. akt III CZP 117/88). Uchwała ta wyklucza bowiem jedynie zastosowanie przepisów rozporządzenia wprost, co determinowałoby właściwość sądu powszechnego, odrzuconą jednoznacznie przez Sąd Najwyższy. Nie uniemożliwia jednak możliwości zastosowania ich przez organ administracji odpowiednio, w drodze analogii - w celu wypełnienia istniejącej luki prawnej. Powołany pogląd prawny sąd w składzie orzekającym w całości podziela. Wobec tak przedstawionej problematyki przyznawania wynagrodzenia kuratorom ustanowionym na potrzeby postępowania administracyjnego i wyrażonego w powołanych wyrokach jednoznacznego poglądu NSA, że dla określenia tego wynagrodzenia należy stosować odpowiednio przepisy regulujące wysokość wynagrodzenia kuratorów ustanawianych w sprawach cywilnych – w ocenie składu orzekającego koncepcja Burmistrza Miasta i Gminy P. przedstawiona w zaskarżonym akcie z dnia [...] kwietnia 2012 r. jest błędna. Nie jest bowiem dopuszczalna uznaniowość w ustalaniu wysokości tego wynagrodzenia, lecz należy zastosować odpowiednio przepisy obecnie obowiązującego aktu prawnego tj. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 grudnia 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1476). Dlatego też stwierdzić należy, iż Burmistrz Miasta i Gminy P. przyznając skarżącej wynagrodzenie na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. naruszył prawo. Konsekwencją powyższego była konieczność uchylenia zaskarżonego aktu wydanego przez ten organ. Jednocześnie Sąd korzystając z uprawnienia jakie przewiduje art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że konieczne jest stwierdzenie nieważności wydanego w sprawie postanowienia SKO z dnia [...] lutego 2012 r., sygn. akt [...] uchylającego postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. o ustaleniu wynagrodzenia dla przedstawiciela nieobecnej strony oraz wydanej w sprawie decyzji SKO w W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] uchylającej decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania wynagrodzenia dla przedstawiciela nieobecnej strony. Skoro bowiem zostało ustalone, że przyznanie wynagrodzenia kuratorowi stanowi akt administracyjny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. to akt taki nie podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji tj. do organu II instancji. Podlega on bowiem weryfikacji w drodze wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez ten sam organ. Oznacza to, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie podjęte przez organ II instancji stanowi rażące naruszenie prawa, które skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności aktu wydanego przez SKO (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2014r. sygn. akt IV SA/Wa 247/14). Z tego też względu Sąd w pkt 2 i pkt 4 wyroku zastosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast wydane w sprawie postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] o ustaleniu wynagrodzenia kuratora oraz decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania wynagrodzenia kuratorowi podlegają uchyleniu. Ustalenie wynagrodzenia na podstawie art. 264 § 1 kpa a także umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania wynagrodzenia kuratorowi pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa. Wykładnia tych przepisów dokonana w powołanych wyżej wyrokach NSA, którą Sąd podziela, prowadzi do wniosku, że załatwienie wniosku o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi następuje w drodze wydania aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w oparciu o stosowane odpowiednio przepisy prawa materialnego odnoszące się do wynagradzania kuratorów w postępowaniu cywilnym. Powyższe ustalenia i wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym wyroku organ uwzględni przy ponownym rozpoznawaniu wniosku skarżącej o przyznanie jej wynagrodzenia z tytułu pełnionej funkcji kuratora w postępowaniu administracyjnym. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 146 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł w pkt 1-5 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, iż zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienie się niniejszego wyroku (pkt 6 sentencji wyroku). Jednocześnie w oparciu art. 200 powołanej ustawy Sąd orzekł o kosztach postępowania zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego.