I SA/Wa 214/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Zarząd Dzielnicy [...] miasta W. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] zobowiązał A. Z. do zwrotu bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Od powyższej decyzji A. Z. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca A. Z. Dla porządku jedynie zaznaczyć w tym miejscu należy, iż skarżąca złożyła również skargę do Sądu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą I SA/Wa 2332/12 i postanowieniem z dnia 8 maja 2013 r. została odrzucona jako wniesiona do Sądu po terminie. Organ stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania wskazał, iż przedmiotowa decyzja wraz z pismem przewodnim również z dnia [...] marca 2012 r. została wysłana za pośrednictwem Poczty Polskiej na prawidłowy adres A. Z. tj. [...] w W. Wobec niemożności doręczenia przesyłki bezpośrednio adresatowi, pracownik poczty w dniu [...] marca 2012 r. pozostawił awizo. Na kopercie zawierającej ww. decyzję znajduje się adnotacja, że awizo pozostawiono w skrzynce odbiorczej adresata. Następnie w dniu [...] marca 2012 r. przesyłka została awizowana powtórnie. Zwrot przesyłki do nadawcy nastąpił w dniu [...] kwietnia 2012 r., tj. po upływie czternastu dni od daty pozostawienia pierwszego zawiadomienia (awiza) i pozostawienia przesyłki w urzędzie pocztowym. Wobec powyższego organ wskazał, iż skuteczne doręczenie przesyłki zawierającej ww. decyzję z dnia [...] marca 2012 r. nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2012 r. (stosownie do art. 44 § 4 k.p.a.). Odwołanie zaś wniesiono dopiero w dniu [...] sierpnia 2012 r. Reasumując Kolegium wskazało, iż skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, co skutkowało wydaniem przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w trybie art. 134 k.p.a., zaznaczając, iż skarżąca była prawidłowo pouczona o sposobie i terminie do wniesienia środka zaskarżenia. W skardze na powyższe postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. Z. zarzuciła naruszenie: • art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k. p. a. - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie treści przedmiotowych przepisów skutkującą wydaniem nieprawidłowego zaskarżonego rozstrzygnięcia; • art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k. p. a. - poprzez niewyczerpujące wskazanie katalogu środków zaskarżenia wydanego postanowienia, oparte na błędnej wykładni powołanych wyżej przepisów prawa proceduralnego; • art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie treści przedmiotowych przepisów skutkującą wydaniem nieprawidłowego zaskarżonego rozstrzygnięcia; • art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez niewłaściwe wskazanie podstawy prawa materialnego w oparciu o którą zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie; • art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób absolutnie niebudzący zaufania do ich działania; • art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez wadliwe informowanie strony i jej pełnomocnika o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają bez wątpienia wpływ na obowiązki strony w niniejszej sprawie, a tym samym praktyczne pozbawienie prawidłowej strony niniejszego postępowania administracyjnego czynnego w nim udziału na etapie odwoławczym, • art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego zgromadzonego w toku przedmiotowego po stępowania administracyjnego W związku z powyższym skarżąca wniosła o : - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy albo uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.; - wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do dnia rozpatrzenia niniejszej skargi; - oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania według norm przepisanych od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż Kolegium wydając postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania przedstawiło przebieg zdarzeń, który zupełnie nie odpowiada stanowi rzeczywistemu sprawy. I tak skarżącą wskazała chronologicznie, iż w dniu 15 marca 2012 r. Zarząd Dzielnicy [...] miasta W. przesłał do skarżącej decyzję z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], którą to zobowiązał A. Z. do zwrotu bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Następnie w dniu [...] marca 2012 r. (data prezentaty organu) bezpośrednio do organu zostało złożone pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą radcy prawnemu B. W. Dnia 16 kwietnia 2012 r. do skarżącej została ponownie przesłana decyzja z dnia [...] marca 2012 r. Następnie w dniu 9 maja 2012 r. do skarżącej przesłana zostaje korespondencja o bliżej nieokreślonej treści. W dniu 9 maja 2012 r. organ wystosował do pełnomocnika skarżącej wezwanie o przesłanie pełnomocnictwa potwierdzonego za zgodność z oryginałem. Przedmiotowe wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 22 maja 2012 r. W dniu 25 lipca 2012 r. pełnomocnik skarżącej otrzymał w oryginale decyzję z dnia [...] marca 2012 r. wraz z pismem przewodnim informującym pełnomocnika w formie "Pani" o przekazaniu jednego egzemplarza decyzji wraz z pismem przewodnim i pouczeniem o przysługującym stronie odwołaniu. Zdaniem skarżącej w aktach sprawy znajdowały się przynajmniej trzy egzemplarze pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu B. W. Ponadto skarżąca podniosła, iż nie ma żadnego znaczenia, czy strona odebrała decyzję z dnia [...] marca 2012 r. w pierwszym terminie, czy też jej nie odebrała, bo gdyby pozyskała wiedzę o fakcie nieudanego jej doręczenia, a kontaktowała się z organem wielokrotnie drogą telefoniczną i osobiście, mogłaby podjąć działania zmierzające do skorzystania z uprawnień strony w tym zakresie. W ocenie skarżącej pracownicy organu wprowadzali ją w błąd informując, iż decyzja niebawem zostanie wysłana do jej pełnomocnika. Dziwnym jej zdaniem jest też fakt, iż organ domagał się od jej pełnomocnika dostarczenia kolejnych pełnomocnictw i potwierdzania ich za zgodność z oryginałem. W związku z tym, gdy organ już zastępczo doręczył jej decyzję, to nie bardzo wiadomym jest po co organ zwracał się o przedstawienie odpowiednich pełnomocnictw. Wobec powyższego skarżąca wskazała, iż dezinformacja ze strony organu spowodowała to, iż dopiero w dniu 25 lipca 2012 r. dowiedziała się o wydanej decyzji z dnia [...] marca 2012 r., co jednoznacznie wskazuje, iż wina leży po stronie organu. Dodatkowo skarżąca wskazała, iż o fakcie ustanowienie przez nią pełnomocnika organ powziął informację w dniu 29 marca 2012 r. i od tego momentu organ powinien zapewnić jej pełnomocnikowi czynny udział w sprawie. W związku z tym organ o fakcie doręczenia lub braku doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie winien powiadomić jej pełnomocnika. Późniejsze doręczenie decyzji jej pełnomocnikowi wraz z pouczeniem o przysługującym środku odwoławczym spowodowało, iż został on wprowadzony w błąd, a wzywanie jej pełnomocnika do składania kolejnych pełnomocnictw, pomimo, iż organ je posiadał świadczą o celowym zwodzeniu skarżącej przez organ. Ponadto w ocenie skarżącej, dziwnym jest to, iż organ uznając za skutecznie doręczoną jej decyzję z dnia [...] marca 2012 r. ponownie przesyła jej tą decyzję w dniu 16 kwietnia 2012 r., a następnie jej pełnomocnikowi. W swojej skardze skarżąca ponadto wskazała, iż ustawodawca w treści art. 44 § 4 k.p.a wskazał, iż pismo uważa się za doręczone z upływem ostatniego dnia okresu o którym mowa w treści art. 44 §1 k.p.a., a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, jeśli tego rodzaju doręczenie zostało zastosowane w tej sprawie, to w aktach sprawy oprócz opinii, rozciętych kopert z korespondencji kierowanej bezpośrednio do strony i innych pism, winien znajdować się także egzemplarz decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., jako pisma doręczonego w trybie art. 44 § 4 k.p.a. (a którego to pisma pozostawionego w aktach sprawy - brak). Wedle skarżącej lektura akt sprawy i wykonana dokumentacja fotograficzna tej sprawy dniu 25 lipca 2012 r. przez ustanowionego wówczas pełnomocnika w pełni tezę tę potwierdza, iż nie mogło dojść do uznania decyzji z dnia [...] marca 2012 r. za ostateczną. Wedle skarżącej pogląd odnośnie stosowania tego przepisu potwierdza orzecznictwo, bowiem w wyroku oznaczonym sygnaturą akt: I OSK 1314/07 - NSA z 2008-09-18 stwierdzono m. in. "Zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 44 § 4 k.p.a., który to przepis ma w istocie charakter proceduralny, uznać należy za bezpodstawny. Uregulowanie to dotyczy tzw. zastępczego doręczenia pisma. Art. 44 § 4 k.p.a. stanowi, iż doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Pismo pozostawione w aktach sprawy jest tym pismem, które doręczono w sposób opisany w ww. uregulowaniu. Musi ono zatem składać się nie tylko z koperty, ale również z umieszczonej tam zawartości, bowiem dopiero kontrola koperty wraz z zawartością pozwala uznać, że chodzi o doręczenie konkretnego aktu, wskazanego w potwierdzeniu odbioru. Potwierdzenie to również musi znajdować się w aktach sprawy, bo na nim zostaje uwidoczniona przyczyna i data braku doręczenie zwykłego oraz stempel pocztowy z datą awizowania przesyłki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i na uwzględnienie nie zasługuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 20 września 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Badając zaskarżone postanowienie pod kątem przesłanek wyżej wymienionych Sąd stwierdził, że nie narusza ono prawa w stopniu powodującym konieczność jego uchylenia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga w tej sprawie dotyczy stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Zarząd Dzielnicy miasta W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], którą to zobowiązano A. Z. do zwrotu bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Zasadą jest, że pisma w postępowaniu administracyjnym doręcza się adresatowi w mieszkaniu osobiście, względnie - w przypadku nieobecności - dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 42i art. 43 k.p.a.). Natomiast w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wyżej wskazany, doręczenia dokonuje się w sposób zastępczy. W takim przypadku, zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W myśl § 3, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia, przy czym doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Wydanie decyzji przez organ i wysłanie na adres wskazany przez stronę winno doprowadzić do jej doręczenia, przy czym doręczenie w swych skutkach oznacza rozpoczęcie biegu terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. do złożenia odwołania. Jeżeli doręczenie zastępcze zostało dokonane, to doręczenie ponowne, po dokonaniu doręczenia zastępczego, nie czyni tego ostatniego nieskutecznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1999 r. sygn. V SA 1880/98, LEX nr 49422). Innymi słowy, pierwszeństwo ma doręczenie zastępcze, jako wcześniejsze i od tego właśnie doręczenia rozpoczyna bieg terminu do wniesienia odwołania. Stąd też ponowne wysłanie decyzji, nie może prowadzić do ponownego doręczenia decyzji ze skutkiem w postaci rozpoczęcia po raz kolejny biegu terminu do wniesienia odwołania. Na pełną aprobatę zasługuje również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2497/10 "Kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie orzeczenia organu I instancji stronie nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania.". Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości przyjęcia dwóch różnych dat doręczenia decyzji (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 1997r., I SA/Gd 470/96.). W ocenie Sądu rację ma organ co do tego, że doręczenie zostało dokonane w trybie art. 44 k.p.a., ponieważ przesyłka zawierająca rozstrzygnięcie mimo dwukrotnego awizowania w Urzędzie Pocztowym w dniu 19 marca 2012 r. oraz w dniu 26 marca 2012 r. nie została odebrana przez adresata. A więc skuteczne doręczenie decyzji z dnia [...] marca 2012 r. nastąpiło w dniu 2 kwietnia 2012 r. stosownie do art. 44 § 4 k.p.a. Odwołanie zaś wniesione zostało dopiero w dniu 1 sierpnia 2012 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym). Zgodzić należy się natomiast ze skarżącą, iż do organu w dniu 29 marca 2012 r. zostało złożone pełnomocnictwo upoważniające do występowania w jej imieniu radcy prawnego B. W. Jednakże złożenie tego pełnomocnictwa do organu nastąpiło po dacie przesłania bezpośrednio do skarżącej rozstrzygnięcia w sprawie tj. w dniu 15 marca 2012 r., kiedy to organ nadał przesyłkę w Urzędzie Pocztowym. Odnośnie zarzutu skarżącej, iż w aktach sprawy, a dokładnie w kopercie nadanej przez organ w dniu 15 marca 2012 r. - nie podjętej przez skarżącą w terminie i w związku z tym uznanej przez organ za skutecznie doręczoną - brak jest egzemplarza decyzji z dnia [...] marca 2012 r. wskazać należy, iż spowodowane jest to tym, iż organ ponownie skierował w dniu 16 kwietnia 2012 r. do skarżącej pismo przewodnie wraz z decyzją, która znajdowała się w kopercie nie podjętej przez skarżącą, a nadanej w dniu 15 marca 2012 r.. W skutek kolejnego nie podjęcia przez skarżąca przesyłki z organu (nadanej w dniu 16 kwietnia 2012 r.), a zawierającej zawartość koperty nadanej w dniu 15 marca 2012 r. - organ przesłał pełnomocnikowi skarżącej zawartość koperty nie podjętej przez skarżącą (nadanej w dniu 15 marca 2012 r.), przy piśmie organu z dnia 5 lipca 2012 r. informując, iż decyzja ta stała się ostateczna. Stąd też forma użyta w piśmie przewodnim z dnia [...] marca 2012 r. "Pani", gdyż pełnomocnik otrzymał zawartość koperty pierwotnie skierowanej do skarżącej. Dodatkowo stwierdzić należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącej w aktach administracyjnych sprawy znajduje się egzemplarz decyzji z dnia [...] marca 2012 r. Jak już wskazano wcześniej kolejne doręczenia, najpierw do skarżącej w dniu 16 kwietnia 2012 r., a potem do jej pełnomocnika w dniu 5 lipca 2012 r. nie mogą prowadzić do rozpoczęcia po raz kolejny biegu terminu do wniesienia odwołania, a należy je jedynie traktować jako pisma przesyłane przez organ do wiadomości. Tym bardziej, iż organ poinformował przy piśmie z dnia 5 lipca 2012 r. pełnomocnika skarżącej, iż decyzja ta stała się ostateczna. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.