I SA/Wa 2142/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi Gminy T. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], po rozparzeniu odwołania Gminy T. (dalej: "skarżąca"), utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], stwierdzającą nabycie przez Gminę T., z dniem 27 maja 1990 roku, z mocy prawa, własności nieruchomości, położonej w Gminie T., w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów działkami nr [...] o pow. [...] m², [...] o pow. [...] m², uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Wojewoda [...], powołując art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: "ustawa komunalizacyjna"), decyzją z [...] sierpnia 2010 r. stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę T. prawa własności opisanej wyżej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, iż przedmiotowa nieruchomość należała, w rozumieniu przepisu art. 5 ust 1 pkt 1 do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, tj. Gminy T. Wojewoda podkreślił, iż władanie tą nieruchomością przez przedsiębiorstwa państwowe miało charakter nieformalny. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca podnosząc, że sporna nieruchomość nie należała do Gminy T. w sposób uzasadniający komunalizację z mocy prawa. Jako argument stanowiący przeszkodę do komunalizacji działek nr: [...] i [...] na rzecz gminy wskazała zapisy ewidencji gruntów, w której nieruchomość wpisana była jako własność Skarbu Państwa, pozostająca w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo [...] oraz fakt nienależenia tej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Zdaniem Wójta Gminy T. przedmiotowe mienie nie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż [...] Przedsiębiorstwo [...], które wzniosło budynek, nigdy nie było przedsiębiorstwem i zakładem, dla którego organem założycielskim była Gminna Rada Narodowa w T. lub Naczelnik Gminy T. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając odwołanie uznała, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Brak jest dowodów, by przedmiotowa nieruchomość pozostawała w dniu 27 maja 1990 roku w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, który eliminowałby komunalizację z mocy prawa. Organ podkreślił, że prawo zarządu do nieruchomości państwowych osób prawnych na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej można ustalić tylko na podstawie obowiązujących do tej daty przepisów tj. do dnia 27 maja 1990 roku. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 roku w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. nr 4 poz. 31 z 1952 r.) prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokółu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później ustanawiane było w trybie przepisów ustawy z 4 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. nr 32 poz. 159) w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, o oddaniu nieruchomości w użytkowanie i następnie w trybie art. 38 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Zgodnie z art. 38 ust. 2 państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Reasumując organ wskazał, że skoro skarżącej nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku. Zgodnie bowiem z treścią obowiązującego w dniu 27 maja 1990 roku, art. 6 ust 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła Gmina T. zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w związku z art. 5 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działki nr [...] i [...] zgodnie z zapisami ewidencji gruntów na dzień 27 maj 1990 r. pozostawała we władaniu Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe", w faktycznym zarządzie [...] Przedsiębiorstwa [...]. Przedsiębiorstwo powyższe z wyłączeniem organu administracji państwowej stopnia podstawowego przed i w dniu 27 maja 1990 r., a po tej dacie z wyłączeniem organów Gminy T. decydowało, kto ma zamieszkać w budynku wielorodzinnym znajdującym się na nieruchomości, zawierało umowy z lokatorami tego budynku, a także pobierało wszelkiego rodzaju pożytki z tego budynku w postaci czynszów za najem lokali. Zdaniem skarżącej z uwagi na istniejący w dniu 27 maja 1990 r. zapis w ewidencji gruntów nie miał w tym dniu zastosowania przepis art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.) W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r., jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: "ustawa komunalizacyjna"). Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wyjaśnić przy tym należy, że użyte przez ustawodawcę w powołanym przepisie pojęcie "należące do", oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Oznacza to, że faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. Wydawana w tym przedmiocie decyzja komunalizacyjna – jak wskazano wyżej - miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Rozpatrując przedstawione zarzuty naruszenia prawa materialnego, trzeba zauważyć, że istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy w dniu 27 maja 1990 r. Państwowe Gospodarstwo Leśne "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo [...] legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Jedynie istniejący po stronie Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo [...] tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa (por. wykładnia dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r., K 30/03). Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość, zabudowana, oznaczona działkami nr: [...] i [...], położona w obrębie ewidencyjnym [...], stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 1 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na terenie Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (księga wieczysta nr [...], zaświadczenie Sądu Rejonowego Wydziału Ksiąg Wieczystych w T. z dnia [...] stycznia 2010 r.) Zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, wielorodzinnym, który przez kilkadziesiąt lat pozostawał w faktycznym władaniu [...] Przedsiębiorstwa [...]. Zgodnie z zapisami ewidencji gruntów, przedmiotowe działki w dacie 27 maja 1990 r. pozostawały we władaniu Państwowego Gospodarstwa Leśnego, natomiast według zapisu ewidencji gruntów z 2009 r. ujawnione były, jako własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo [...]. Jednakże z zebranej w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego dokumentacji wynika, że przedmiotowe działki nie były nigdy objęte Planem Urządzenia Lasu, nie były administrowane przez Nadleśnictwo [...] i wpisane zostały do rejestru nadleśnictwa omyłkowo (kopie pism Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] z dnia 31 maja 2006 r. i z 30 marca 2009 r. skierowanych do Starostwa Powiatowego w [...]). Ponadto pismem z dnia 31 maja 2006 r. Nadleśnictwo [...] zwróciło się do Starostwa Powiatowego w [...] o wyłączenie przedmiotowych działek z jednostki rejestrowej nr [...] prowadzonej dla działek objętych zarządem Nadleśnictwa [...] i przeniesienie ich do rejestru prowadzonego dla działek objętych zarządem Starosty [...], wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. W dniu 8 czerwca 2010 r. Starosta [...] zaktualizował ewidencję gruntów i budynków w zakresie właściciela przedmiotowych działek (zaświadczenie nr [...] z 8 czerwca 2010r.). Ponadto w obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy T. przedmiotowe działki położone były na terenach usług zdrowia i oznaczone były symbolem planu "31UZ", co potwierdza kopia pisma Wójta Gminy T. skierowanego w dniu 17.06.2009 r. do Starostwa Powiatowego w [...]. Zgodnie z art. 34 Kodeksu cywilnego, w brzmieniu wówczas obowiązującym, w powiązaniu z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości mieniem należącym do wyżej opisanych podmiotów były prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się pod zarządem innych niż Państwo, państwowych osób prawnych. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa, w dniu 27 maja 1990 r. nie obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych (w sposób prawem przewidziany). W szczególności nie można uznać, aby prawo zarządu wpisane w ewidencji gruntów przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu "Lasom Państwowym" Nadleśnictwu [...], gdyż wpisu tego dokonano bez podstawy prawnej. Brak tytułu prawnego uzasadniał, więc komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Faktyczne władanie nieruchomością przez [...] Przedsiębiorstwo [...] nie wyłączało bowiem ustawowej przesłanki wymienionej w tymże przepisie, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. Rozwijając tę myśl wskazać należy, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej mierze jest już utrwalone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2000 r., I SA 1342/99; z 2 lutego 2006 r., I OSK 1295/05; z 16 marca 2006 r. I OSK 583/05). Zważyć należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają zaś dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (przywoływana przez organy obu instancji uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r., nr 2, póz. 27). Brak tytułu prawnego Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Odnosząc się do istniejącego w dniu komunalizacji zapisu w ewidencji gruntów odnoszącego się do właściciela przedmiotowej nieruchomości Sąd zauważa, że z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) jednoznacznie wynika, że cel prowadzonej na tej podstawie ewidencji gruntów jest zupełnie inny niż ksiąg wieczystych. W przypadku ksiąg wieczystych chodzi przede wszystkim o ujawnienie stanu prawnego. Natomiast celem ewidencji jest ujawnianie stanów faktycznych oraz rejestracja stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Z tego względu tylko niektóre dane faktyczne (np. rodzaj użytków, klasa gleby) mają charakter wiążący dla wszystkich organów państwowych. Wpis do ewidencji stanów prawnych ma zaś znaczenie jedynie informacyjne. Z takim wpisem nie jest bowiem związane domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. W tej sytuacji brak odniesienia się do omawianego dokumentu nie miał i nie mógł mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Dodać należy, iż w księdze wieczystej założonej dla przedmiotowej nieruchomości jako właściciel figuruje wyłącznie Skarb Państwa, brak jest wpisu Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo [...]. W ocenie Sądu, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ administracji powołanych w skardze przepisów art. 7, 77 i art. 107 § 3 i art. 75 k.p.a. Organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowody wymagany dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut naruszenia art. 5 kc pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej, przepis ten nie ma, bowiem zastosowania w postępowaniu administracyjnym. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.