I SA/Wa 2145/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 r. sprawy ze skargi T. S. i A. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją [...] z dnia [...] września 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 157 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 dalej jako kpa) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].11.1962 r. nr [...] odmawiającego ustanowienia wieczystego użytkowania do gruntu nieruchomości [...] położonej na S., oznaczonej nr hip. "[...]" miejski nr hip. [...] o pow. [...] m2 w części gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa, tj. dz. ew. nr [...] i części dz. ew. nr [...] z obrębu [...] (przed podziałem dz. ew. nr [...] z obrębu [...]). W uzasadnieniu wskazano, że ww nieruchomość [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 dalej jako dekret). Z dniem wejścia w życie ww. dekretu, tj. z dniem 21.11.1945 r. nieruchomość ta przeszła na własność Gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa w oparciu o art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130). Tytuł własności objęty był w księdze wieczystej wpisem jawnym na rzecz Z. K., który w dniu [...].01.1949 r. złożył wniosek o przyznanie, za czynszem symbolicznym, zgodnie z art. 7 dekretu prawa własności czasowej do nieruchomości ozn. nr hip. "[...]" o łącznej powierzchni [...] ha [...] arów i [...] m2, obejmującej m.in. miejski nr hip [...] (KW [...]) o pow. [...] m2. Poddanym w trybie kontroli nadzwyczajnej orzeczeniem administracyjnym z dnia [...].11.1962 r. nr [...] (dalej jako orzeczenie z 1962r.) Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło dotychczasowemu właścicielowi ustanowienia wieczystego użytkowania do ww nieruchomości wskazując, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren ten został przeznaczony pod przemysł i urządzenia kolejowe a zatem dalsze korzystanie z niego przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1962r. w dniu [...].11.2016 r. złożyli T. S. i A. W. (dalej jako skarżący), którzy na mocy umów sprzedaży nabyli od następcy prawnego dawnego właściciela wszelkie roszczenia do przedmiotowej nieruchomości, przy czym przedmiot wniosku ograniczyli do działki ewidencyjnej nr [...] odpowiadającej obecnie działkom ewidencyjnym nr [...] (stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym E. Sp. z o. o. w W.) i nr [...] (część), stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym Q. Sp. z o. o. w W.. W odpowiedzi na powyższy wniosek skarżących minister wskazał na nadzwyczajność trybu określonego w art. 156 § 1 kpa i w zaskarżonej decyzji przyjął, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, jego prawni następcy, będący w posiadaniu gruntu, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę W. zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Dalej organ podał, że grunt spornej nieruchomości został objęty w posiadanie przez Gminę W. w dniu publikacji Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Nr [...], tj w dniu [...].08.1948 r., a zatem wniosek dekretowy został złożony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Minister podał, że materialnoprawną przesłankę warunkującą przyznanie przez organ prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy określał art. 7 ust. 2 dekretu. Gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (następnie - na mocy przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju Dz.U. Nr 16, poz. 109 ze zm. - planu zagospodarowania przestrzennego). Gdy chodzi o tę sprawę organ zaznaczył, że Prezydium Rady Narodowej w W. uzasadniło odmowę ustanowienia wieczystego użytkowania przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości pod przemysł i urządzenia kolejowe (kolej, przemysł budowlany i magazyny oraz pod komunikację drogową). Wskazał, że w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia z 1962 r. przedmiotowa nieruchomość ozn. nr hip. "[...]" miejski nr hip. [...] objęta była Planem Zagospodarowania Przestrzennego miasta W. - Dzielnicy [...] (plan [...] i [...]) zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. Nr [...] z dnia [...].01.1961 r. Przywołał też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.08.2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10 i z dnia 6.02.2013 r., sygn. akt I OSK 1643/11 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wg którego okoliczności faktyczne dotyczące zmian tego planu, wydawanie decyzji lokalizacyjnych oraz realizacja inwestycji na jego podstawie, jak również jego uchylenie mocą uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...].07.1969 r., spełniają wymagania prawne gdy chodzi o ocenę jego obowiązywania pomimo braku publikacji w Monitorze Polskim. Odnośnie do przeznaczenia ww nieruchomości w zależności od położenia jej poszczególnych działek minister posiłkował się opinią geodezyjną a także dokumentacją z akt postępowania dekretowego (pisma Referatu Urbanistyki Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [...].08.1962 r. wskazującego na zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej nr [...] L. dz. [...] z dnia [...].07.1958 r. dla Biura Budowy Dzielnicy [...], i zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...].10.1953 r.). W konsekwencji organ nadzoru przyjął, że przeznaczenie nieruchomości w ww planie na cele przemysłowe - a w tym kolejowe - uzasadniało twierdzenie, iż korzystanie z przedmiotowego gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko swoje minister szeroko uzasadnił. W toku prowadzonego postępowania minister nie stwierdził również, aby kwestionowane orzeczenie z 1962r. było obciążone innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, uzasadniającymi stwierdzenie jego nieważności. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżący zarzucili ministrowi: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 kpa i art. 9 kpa w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 78 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, nie zebranie niezbędnego materiału dowodowego, a przede wszystkim nieodniesienie się do zarzutów podnoszonych przez skarżących w zakresie nieprawidłowości uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta W. - Dzielnicy [...] (Plan [...] i [...]) i niepoczynienia w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, co implikuje niemożność stosowania jego ustaleń, jako podstawy wydawanych decyzji, jak również poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego poprzez niewyjaśnienie rozbieżności pomiędzy dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, a mianowicie opinii mgr. G., mgr. P. oraz mgr. I. B. w zakresie przeznaczenia spornego terenu w chwili wydania kwestionowanego orzeczenia administracyjnego, co doprowadziło w konsekwencji do sytuacji, w której organ pomimo braku wyraźnego i jednoznacznego ustalenia przeznaczenia spornego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego oparł się przy wydawaniu decyzji na części materiału zebranego w sprawie, przy całkowitym zignorowaniu okoliczności potwierdzających stanowisko skarżących, a sprzecznych z przyjętą przez organ tezą, 2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. art. 7 ust. 2 dekretu poprzez odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1962r. pomimo wydania go z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na niepoczynienie przez organ ustaleń w zakresie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, niewskazanie w decyzji, jaki plan stanowił podstawę do czynienia przez Prezydium Rady Narodowej ustaleń oraz nieprzeprowadzenie przez Prezydium jakiegokolwiek postępowania poprzedzającego wydanie kwestionowanego orzeczenia administracyjnego. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1962r. a w przypadku niepodzielenia tego wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących. Skarżący zarzucili przede wszystkim, że minister nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, w tym nie ustalił, do czego był zobowiązany, czy korzystanie z gruntu przez poprzednika prawnego skarżących dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Tu wskazali, że przeznaczenie terenu pod funkcje przemysłowo - magazynowe, budownictwo i kolej nie powoduje automatycznie niemożności pogodzenia korzystania z danego gruntu przez osobę prywatną. Skarżący zarzucili też, że Prezydium Rady Narodowej w ogóle nie wskazało w uzasadnieniu ustalenia jakiego planu bierze pod uwagę i już sam ten fakt powoduje, że doszło wówczas do rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art. art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowane orzeczenie z 1962r. zostało wydane z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Skarżący uzasadniali swoje stanowisko rażącym naruszeniem prawa przez organy dekretowe, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 15 marca 2018 r. I OSK 2217/17, LEX nr 2473445, w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11, LEX nr 1244513.). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Po drugie, jak wskazano w ww wyroku NSA, przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Tymczasem zarzuty skargi w zasadzie sprowadzają się do naruszenia przez ministra art. 156 § 1 pkt 2 kpa w nawiązaniu do oceny kwestii stricte procesowych. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z orzeczeniem z 1962r. a więc z orzeczeniem wydanym ponad pół wieku temu. Ranga zarzutów stawianych tego typu aktowi prawa administracyjnego, w sytuacji gdy w systemie prawa we wszystkich innych dziedzinach prawa, czy to prawa cywilnego czy to prawa karnego, nastąpiło już przedawnienie wzruszalności jakiegokolwiek aktu czy karalności (względnie zatarcie skazania) – winna być na tyle doniosła, iż istotnie, jak wynika z orzecznictwa, naruszenie prawa w żaden sposób nie dałoby się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa. W ramach zarzutów skargi skarżący akcentują brak wyartykułowania w uzasadnieniu orzeczenia z 1962r., na jakim planie miejscowym opierał się organ dekretowy negatywnie rozpoznając wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. A zatem w istocie zarzuty te sprowadzają się do braku zupełności uzasadnienia orzeczenia pojmowanego według współczesnych standardów. Tymczasem aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa przez organy dekretowe, w tym w szczególności art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 107 § 3 kpa, skarżący musieliby w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, w ramach kontrargumentów do tez stawianych przez ministra, iż obligatoryjnym elementem orzeczenia dekretowego było określenie wprost planu zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), na którym organ opierał decyzję odmowną. Natomiast nawet lakoniczne, jak na współczesne standardy, uzasadnienie orzeczenia dekretowego nie stanowi o jego nieważności. Kontrolując w postępowaniu nadzorczym decyzje wydawane przez organy administracji w latach pięćdziesiątych czy sześćdziesiątych ubiegłego stulecia nie można do ich oceny stosować obecnie obowiązujących standardów prawnych i aksjologii stosowania prawa. Należy jedynie badać czy wydając decyzję organ naruszył w sposób rażący obowiązujący stan prawny. W literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", zachodzi jedynie wówczas, gdy ma ono charakter naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. Stąd też badanie czy doszło do rażącego naruszenia prawa jest prowadzone na podstawie jednoznacznie brzmiącego przepisu oraz stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji a nie obszerności i szczegółowości jej uzasadnienia. Zwrócił na to uwagę NSA w wyroku I OSK 2048/13 z 16 kwietnia 2015r. w niemalże identycznym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżący wini zatem wykazać, ze sporne orzeczenie z 1962r. jest rażąco wadliwe z uwagi na to że wbrew obowiązującym na ww terenie przepisom planu miejscowego uznawało przeznaczenie nieruchomości pod przemysł i tereny kolejowe gdy tymczasem plan ten bądź też inne akty planistyczne przewidywały inny cel niż ten określony w zaskarżonej decyzji. W sprawie, co istotne, minister przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające, łącznie z przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego. Negując ustalenia organu dekretowego, a następnie ministra, co do przeznaczenia nieruchomości w planie oraz akcentując wewnętrzne sprzeczności pomiędzy poszczególnymi zaświadczeniami lokalizacyjnymi skarżący wywodzą brak związania organu dekretowego planem z 1961r. z uwagi na wadliwość jego ogłoszenia. Skarżący nie przedstawili jednak jakiegokolwiek dowodu czy argumentu wskazującego na inne ustalenia niż poczynił to organ nadzoru. Samo zaś artykułowanie "niewyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy" bez wskazania podstaw do tego rodzaju twierdzenia czy też kierunku postępowania dowodowego, które organ miałby przeprowadzić – nie jest wystarczające do uznania wadliwości decyzji nadzorczej. Rolą organu nadzoru nie jest bowiem poszukiwanie wadliwości decyzji (tu orzeczenia z 1962r) poprzez prowadzenie wnikliwego postępowania dekretowego od początku. Wadliwości decyzji administracyjnej nie można domniemywać. Rolą organu nadzoru jest zatem (ewentualnie) wyeliminowanie wadliwego aktu administracyjnego z obrotu – pod warunkiem jednak, że jego wadliwość jest oczywista i widoczna "gołym okiem". Nie można zatem w tej sytuacji uznać za zasadny zarzutu, iż organ przeprowadził niewystarczające postępowanie wyjaśniające. W tym zakresie, w nawiązaniu do zarzutów skargi, nie można w szczególności przyjąć, iż wadliwością decyzji nadzorczej jest niewyjaśnienie rozbieżności pomiędzy przepisami planu z 1961r. a innymi bardziej szczegółowymi aktami planistycznymi - w sytuacji gdy żadne z przeznaczeń terenu w nim wymienione się nie wyklucza (co organ szeroko uzasadnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) a przy tym żadne z nich z osobna nie prowadziło do wniosku, że właściciel mógłby korzystać z nieruchomości w sposób dotychczasowy. Kwestie związane z niemożliwością korzystania przez osoby fizyczne z terenów przeznaczonych pod przemysł, w tym tereny czy poszczególne urządzenia kolejowe - również wyczerpująco i rzeczowo zostały omówione w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec tego zarzuty skargi, jako generalnie negujące prawidłowość ustaleń organu, nie wprowadzają żadnego istotnego punktu zaczepienia, w oparciu o który byłoby możliwe postawienie ministrowi zarzutu naruszenia art. 7 kpa i art. 9 kpa w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 78 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i "nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy". Przede wszystkim, wbrew zarzutom skargi, nie można przyjąć, iż organ administracji nie ustalił jednoznacznie jakie było przeznaczenie spornego terenu w momencie wydania kwestionowanego orzeczenia. Owo przeznaczenie zostało jednoznacznie wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a jego ponowne przytaczanie nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Nie jest też zasadny zarzut co do braku ustaleń, na podstawie stosownych dokumentów, czy w dacie wydawania orzeczenia z 1962r. obowiązywał ważnie i prawidłowo uchwalony Plan Zagospodarowania Przestrzennego miasta W. - Dzielnicy [...] (Plan [...] i [...]). Uchwała Prezydium Rady Narodowej W. Nr [...] z dnia [...].01.1961 r. jako akt stanowiący podstawę orzeczeń dekretowych była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten wielokrotnie stawał na stanowisku, iż był to akt obowiązujący i wiążący organy dekretowe. Zwrócił na to uwagę organ w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazując na konkretne orzecznictwo w tym zakresie. Podobne stanowisko zajął NSA w wielu innych orzeczeniach (vide np. przywołany już wyrok NSA w sprawie I OSK 2048/13 czy wyrok NSA I OSK 1310/16 z dnia 25 kwietnia 2018r.) i tut. Sąd stanowisko to podziela. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut co do braku ustaleń odnośnie do przeznaczenia spornego terenu czy też możliwości dalszego korzystania z niego w dotychczasowym zakresie. Powyższe skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa a jej uzasadnienie spełnia w pełni wszelkie kryteria wymagane zakresem art. 107 § 3 kpa.