I SA/Wa 2146/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2016 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń za nienależnie pobrane uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. T., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń za nienależnie pobrane. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] przyznał W. T. świadczenia rodzinne na [...] dzieci. Następnie Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2006 r. Dz. U. Nr 139, poz. 992, ze zm.), uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], jednocześnie stwierdzając brak uprawnień wnioskodawczyni do pobierania świadczeń rodzinnych z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Kolejną decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Prezydent [...] uznał świadczenia pobrane na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. za świadczenia nienależnie pobrane. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji powołał się na fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, W. T. złożyła w dniu [...] maja 2012 r. odwołanie, w którym wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1601/12 organ odwoławczy rozpatrzył podtrzymane pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. odwołanie i stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II przywołał treść art. 30 ust. 1-4 oraz ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyjaśnił, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy kluczowe znaczenie ma fakt pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...], którą organ I instancji uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] przyznającą świadczenia rodzinne, które na obecnym etapie postępowania organ uznał za nienależnie pobrane. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Z akt sprawy nie wynika bowiem, żeby decyzja ta została zaskarżona odwołaniem przez W. T. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie ma możliwości badania, czy powołana decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa. Jej ostateczność powoduje w ocenie organu odwoławczego, że świadczenia wydane na jej podstawie są nienależne z uwagi na treść powołanego przez organ przepisu art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych in fine. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że przepis ten nie pozwala na jego swobodę interpretacyjną. W sytuacji uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, wypłacone na jej podstawie środki muszą być uznane za nienależnie pobrane. Organy działające w takiej sprawie w ogóle nie rozpatrują już kwestii merytorycznej słuszności wydania decyzji uchylającej orzeczenie w przedmiocie przyznania świadczeń. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]w przedmiocie uznania świadczeń za nienależnie pobrane. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła W. T. W uzasadnieniu wyjaśniła, że jej problemy zaczęły się z chwilą [...], który to fakt skarżąca zgłosiła do organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Skarżąca podkreśliła, że organ I instancji wiedział o zmianie jej sytuacji rodzinnej i wiedział o fakcie pobierania [...]. Skarżąca przyznała, że prawdopodobnie powinna [...] poinformować organ, że została [...]. Niestety, nie uczyniła tego ze względu na trudne chwile, które wówczas przechodziła, załamania i [...]. W ocenie skarżącej organ I instancji, wiedząc, że [...], winien był dopytać skarżącą o to, czy została [...] . Jednak organ nie zapytał się o to, a skarżąca w tym trudnym dla niej okresie zapomniała o tym poinformować organ. Zdaniem skarżącej zawiniła ona nieumyślnie. Dlatego też nie rozumie, dlaczego ciężar błędu organu I instancji oraz jej nieumyślne niepoinformowanie ma spaść tylko na nią. Skarżąca przedstawiła swoją trudną sytuację finansową. Podkreśliła, że zawsze starała się być dobrą matką. Wyjaśniła, że na jej utrzymaniu pozostaje jeszcze [...] dzieci, a Państwo jej nie pomaga, dlatego też czuje się pozostawiana sama sobie. Skarżąca oświadczyła, że nie może zgodzić się z zapadłymi w sprawie decyzjami. Są one dla niej i jej dzieci krzywdzące. W tej sytuacji wnosi o wnikliwe i pozytywne rozpatrzenie jej skargi. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 114, ze zm.). Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ I instancji powołał w całości treść art. 30 tej ustawy, mimo że przepis ten składa się z 11 ustępów, przy czym ustęp 2 składa się dodatkowo z 4 punktów. Podkreślić należy, że każdy z punktów zawartych w ust. 2 artykułu 30 zawiera inną treść normatywną. W tej sytuacji, w ocenie Sądu nie sposób ustalić, która z powołanych w tym przepisie przesłanek stanowiła w ocenie organu I instancji podstawę do uznania w rozpatrywanej sprawie, że otrzymane przez skarżącą świadczenia pobrane zostały nienależnie. Podkreślić też należy, że każdy z przypadków określonych w art. 30 ust. 2 pkt 1-4 stanowi inny rodzaj nienależnie pobranego świadczenia. W każdym z tych przypadków ustawodawca inaczej określił ustawowe przesłanki warunkujące możliwość uznania przez organ, że konkretne pobrane świadczenie jest nienależne. Również z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji nie sposób ustalić, do którego z przypadków określonych w art. 30 ust. 2 pkt 1-4 organ zakwalifikował sytuację skarżącej. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze, próbując niejako wyinterpretować z analizy akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji organu I instancji jej skonkretyzowaną podstawę prawną, powołało się na fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...], którą organ I instancji uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] przyznającą świadczenia rodzinne. Z faktu tego organ II instancji wywiódł, że podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowi art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią tego przepisu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Jak wynika z treści tego przepisu, zasadniczą przesłanką warunkującą możliwość jego zastosowania jest usunięcie z obiegu prawnego decyzji ustalającej świadczenie w jednym z nadzwyczajnych trybów administracyjnych określonych w art. 156 § 1 pkt 2 lub 145 § 1 kpa (czyli w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, bądź w trybie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji określonej w art. 151 § 1 pkt 2 kpa). Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Z treści decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2011 r., dołączonej do akt sprawy dopiero na żądanie Sądu, wynika bowiem jednoznacznie, że nie została ona wydana w żadnym z trybów nadzwyczajnych o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz w trybie zmiany decyzji ostatecznej przewidzianym w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu zmiana decyzji w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (który został zastosowany w rozpatrywanej sprawie) nie stanowi przesłanki warunkującej możliwość zastosowania przepisu art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślić należy, że tryb określony w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne, nie jest ani trybem wznowieniowym, ani trybem nieważnościowym określonym przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przypomnieć należy, że przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych został dodany na mocy ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456) i wszedł w życie z dniem 2 stycznia 2009 r. W orzecznictwie ugruntowany zdaje się pogląd, że w przypadku określonym w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych każde świadczenie wypłacone w warunkach w nim opisanych należy traktować jako świadczenie pobrane nienależnie. Ta regulacja jest odmienną regulacją od pozostałych (zamieszczonych w art. 30 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 omawianej ustawy), toteż w jej przypadku nie można brać pod uwagę świadomości strony co do spełnienia przesłanek ustawowych, ewentualnego wprowadzenia w błąd, świadomości podania nieprawdy, ani oceniać skutków braku pouczenia o prawie do określonego świadczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1773/12). Przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 może stanowić podstawę prawną uznania świadczenia za nienależne, jednakże jedynie w sytuacji, jeśli wcześniej decyzja o przyznaniu świadczeń została ostatecznie wyeliminowana z porządku prawnego w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, czyli w wyniku stwierdzenia nieważności z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, lub w efekcie wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 kpa. Podsumowując, stwierdzić należy, że powołany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 30 ust. 2 pkt 4 w rozpatrywanej sprawie nie mógł mieć zastosowania. Tym samym zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest merytorycznie wadliwa, a decyzja organu I instancji, z powodu braku należytego sprecyzowania jej podstawy prawnej, wymyka się spod możliwości merytorycznej oceny jej prawidłowości, zwłaszcza że została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa w sposób mogący mieć wpływ na jej rozpatrzenie. Ponownie rozpatrując sprawę, organ weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu i czyniąc zadość unormowaniu art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, zbada kwestię ewentualnego nienależnego pobrania przez skarżącą świadczenia rodzinnego w oparciu o przepisy art. 30 ust. 2 pkt 1 lub pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, biorąc pod uwagę istniejące w orzecznictwie sądów administracyjnych rozróżnienie przesłanek uznania świadczenia za nienależne i za nienależnie pobrane (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1710/09). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.