I SA/Wa 2149/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania prawa własności nieruchomości oddala skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] odmawiającą przekazania na rzecz Gminy Miejskiej [...] prawa własności [...] części nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent Miasta [...] pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wystąpił do Wojewody [...] o przeniesienie na rzecz Gminy Miejskiej [...] prawa własności udziału [...] części przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Wojewoda [...] powołaną decyzją z dnia [...] października 2017 r. odmówił przekazania na rzecz Gminy Miejskiej [...] prawa własności [...] części przedmiotowej nieruchomości. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Gmina Miejska [...] wniosła odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] października 2017 r. stanowi art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, którego treść przytoczył. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, organ II instancji wyjaśnił charakter, cel i zasady tej regulacji prawnej. Następnie organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego. Podkreślił, że z wniosku Gminy Miejskiej [...] oraz zgromadzonych dokumentów wynika, że w księdze wieczystej nr [...] ujawniona jest działka nr [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa w [...] części oraz Gminy Miejskiej [...] w [...] części. Decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r. Wojewoda [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] maja 1991 r. stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa własności nieruchomości zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych i stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa współwłasności tej nieruchomości w [...] oraz odmówił stwierdzenia nabycia prawa własności pozostałej [...] części nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że [...] część nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do organów administracji rządowej (Wojewódzka Dyrekcja Dróg Publicznych) i sądów (Kolegium ds. Wykroczeń). Organ II instancji wyjaśnił, że budynek przy ul. [...] został wybudowany w 1928 r. i posiada 6 kondygnacji, w tym jedną podziemną i pięć nadziemnych, które zajmują powierzchnię użytkową [...]. W budynku posadowionym na nieruchomości mieści się obecnie Urząd Stanu Cywilnego, który realizuje zadania wynikające z ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2224), ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie imienia i nazwiska (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 10, ze zm.) i ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1382). Z wniosku komunalizacyjnego Gminy Miejskiej [...] wynika między innymi, że budynek w całości przeznaczony jest na realizację zadań Urzędu Stanu Cywilnego. Znajdują się w nim m.in. biura, sala ślubów i archiwum, gdzie przechowywane są archiwalne księgi oraz dokumenty zbiorowe. W uzasadnieniu wniosku oraz w odwołaniu wskazano m.in., że przekazanie prawa własności [...] części nieruchomości na rzecz Gminy Miejskiej [...] jest zasadne, ponieważ dla sprawnego przeprowadzenia remontów, renowacji i rozliczenia kosztów korzystniejsze byłoby, aby ta nieruchomość stanowiła własność jednego podmiotu. Ponadto Wojewoda jako przedstawiciel administracji rządowej na obszarze województwa powinien w miarę możliwości dążyć do zapewnienia odpowiednich warunków niezbędnych do sprawnego wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej oraz do racjonalnego gospodarowania przedmiotową nieruchomością. W rozpatrywanym wniosku jako podstawę prawną do przeniesienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy Miejskiej [...] wnioskodawca wskazał przepis art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który stanowi, że gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w art. 5 ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji podkreślił, że w jego ocenie zadania wymienione w art. 5 ust. 4 powołanej ustawy są zadaniami własnymi gminy, których katalog został określony w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 994). Natomiast zarówno uzasadnienie wniosku, jak również załączona do niego dokumentacja wskazują, że Gmina Miejska [...] aktualnie nie wykorzystuje tego mienia i nie realizuje na nieruchomości objętej wnioskiem zadań własnych wymienionych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Nieruchomość wykorzystywana jest w całości na realizację zadań Urzędu Stanu Cywilnego, zaś zadania wykonywane przez ten Urząd są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego, art. 14 ust. 1 ustawy o zmianie imienia i nazwiska oraz art. 4 ustawy o ewidencji ludności. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, zaś stosownie do przepisu art. 8 ust. 3 tej ustawy gmina otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania tych zadań. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1995 r., sygn. akt I SA 1394/94. Rozpatrując złożone odwołanie, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zgodziła się z ustaleniami Wojewody zarówno w zakresie stanu faktycznego, jak i prawnego poczynionymi w przedmiotowej sprawie i przyjęła je jako własne. Wyjaśniła, że w jej ocenie Gmina Miejska [...] na przedmiotowej nieruchomości nie realizuje na bieżąco zadań własnych, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a kwestie związane z racjonalnością gospodarowania tą nieruchomością mają charakter wtórny i pozostają bez znaczenia w niniejszej sprawie. Podkreśliła, że w jej ocenie przekazanie przedmiotowej nieruchomości we wnioskowanym trybie prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia majątku gminie. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska [...]. W uzasadnieniu skargi zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) i uznanie, że zadania określone powołanym przepisem określają zadania własne gminy. W uzasadnieniu skargi skarżąca Gmina przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Podkreśliła, że art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. odwołuje się do "zadań", a nie do "zadań własnych" gminy. Z kolei już w pierwotnej wersji ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 16, poz. 95), nazwanej wówczas ustawą o samorządzie terytorialnym, mowa jest zarówno o zadaniach własnych gminy (art. 7 i inne), jak i o zadaniach zleconych gminie (art. 8 i inne). Ustawodawca miał zatem świadomość istnienia zadań własnych gminy i zadań zleconych gminie. Trzeba zatem przyjąć, że w ustawie z dnia 10 maja 1990 r., zawierającej m.in. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym, celowo użyto w art. 5 ust. 4 sformułowania "jej zadań", a nie "jej zadań własnych" - co miało stworzyć możliwość przekazania mienia gminie nie tylko wówczas, gdy byłoby ono związane z realizacją jej zadań własnych, ale także wtedy, gdy byłoby związane z realizacją zadań jej zleconych. Ponadto zdaniem skarżącej Gminy w zaskarżonej decyzji pominięto znaczenie kwestii racjonalności gospodarowania nieruchomością, a to właśnie ten aspekt przemawia za przekazaniem Gminie Miasta [...][...] części nieruchomości, której jest już właścicielem w pozostałych [...]. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Zgodnie z jego treścią gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana jest na realizację zadań Urzędu Stanu Cywilnego, zaś zadania wykonywane przez ten Urząd są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej wynikającymi z zapisów ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego, ustawy o zmianie imienia i nazwiska oraz ustawy o ewidencji ludności. Kwestia ta nie jest zresztą sporna w rozpatrywanej sprawie. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy w art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych określenie "związane z realizacją jej zadań" dotyczy tylko zadań własnych gminy, czy także zadań zleconych z zakresu administracji publicznej. W tej sytuacji przypomnieć należy, że zadania gminy zostały określone w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 994, ze zm.) i są to zadania własne. Ustęp 3 tego artykułu stanowi, że przekazanie gminie, w drodze ustawy, nowych zadań własnych wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub subwencji. Zgodnie natomiast z treścią art. 8 ust. 3 i 4 omawianej ustawy gmina otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania zadań, o których mowa w ust. 1, 2 i 2a. Szczegółowe zasady i terminy przekazywania środków finansowych, o których mowa w ust. 3, określają ustawy nakładające na gminy obowiązek wykonywania zadań zleconych lub zawarte porozumienia. Ani z przywołanych przepisów, ani innych regulacji zawartych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wynika, że wykonywanie zadań zleconych wiąże się z koniecznością przekazania gminie nieruchomości (mienia) na własność. Przywołany art. 8 ust. 3 i 4 wymaga jedynie, aby administracja rządowa zapewniła gminie środki finansowe na realizowanie zadań zleconych. W tej sytuacji Sąd orzekający uznał, że art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy on ustawowych zadań własnych realizowanych przez gminę, nie zaś zadań jej zleconych, będących zadaniami z zakresu administracji publicznej. Wniosek ten wynika z analizy całości omówionej regulacji prawnej oraz przekonania, że gdyby ustawodawca chciał objąć tym przepisem także zadania zlecone, to by je umieścił w treści tego przepisu. Tożsame stanowisko zajął, jak zauważył organ, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 1995 r., sygn. akt I SA 1349/94, w którym stwierdził, że z obowiązujących wówczas przepisów "nie wynika, że wykonywanie zadań zleconych czy też przyjętych w drodze zawartego porozumienia wiąże się z koniecznością przekazania gminie nieruchomości na własność". Co do zawartego w skardze argumentu dotyczącego racjonalności gospodarowania nieruchomością, to w ocenie Sądu nie stanowi takiego działania przekazanie gminie własności nieruchomości w celu wykonywania przez nią zadań zleconych, a następnie ponoszenie kosztów np. wynajmu tej nieruchomości. Również w przypadku ewentualnej ustawowej zmiany podmiotu realizującego zadanie zlecone, to przy gminie jako właścicielu pozostałaby cała przedmiotowa nieruchomość, mimo niewykonywania już zadań zleconych, co także nie wydaje się działaniem racjonalnym. Dodatkowo przy tym Sąd przypomina, że przekazanie gminie mienia w trybie przepisu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie jest obligatoryjne. Decyzja wydawana w tym trybie jest decyzją konstytutywną, mającą charakter uznaniowy. Użycie w tym przepisie wyrazów "może być przekazane" wskazuje, że przy jego stosowaniu organy działają według uznania administracyjnego, co znaczy, że sam fakt, iż mienie ogólnonarodowe jest związane z realizacją zadań gminy, nie obliguje organu do przekazania go tej gminie, lecz ma on prawo wyboru rozstrzygnięcia (przekazać bądź nie przekazać) pod warunkiem, że wydana decyzja została należycie i przekonująco uzasadniona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 1991 r., sygn. akt I SA 802/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 80). Fakt, że w ocenie skarżącej Gminy przekazanie jej udziału w spornej nieruchomości świadczyłoby o racjonalności gospodarowania tą nieruchomością, sam przez się nie może mieć decydującego znaczenia dla pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy o przekazanie mienia na podstawie art. 5 ust. 4 wskazanej wyżej ustawy. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy administracji publicznej prowadziły kontrolowane postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, dokładnie ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosowały zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętych rozstrzygnięć wyczerpująco przedstawiły w uzasadnieniach wydanych decyzji. Nie naruszyły przy tym granic swobodnego uznania. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.