I SA/Wa 2151/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w części dotyczącej wpisania do rejestru zabytków otoczenia [...] położonego w W. przy ulicy [...] na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w zakresie opisanym w pkt 1 wyroku; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania Miasta W., decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] wpisującą do rejestru zabytków [...], wzniesiony ok.[...], wraz z otoczeniem, położony w W. przy ul. [...]. Decyzja Ministra została wydana w następującym stanie sprawy: [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. wpisał do rejestru zabytków [...] położony w W. przy ul. [...], wraz z otoczeniem w granicach działki nr ew. [...] z obrębu [...]. Na poparcie swojego orzeczenia wskazał, że położony na terenie w/w działki budynek [...] stanowi unikatowy, z powodu swojej kubatury, w skali [...] przykład architektury [...]. Ponadto budynek ten prezentuje walory artystyczne ze względu na [...]. Obiekt posiada także wartość historyczną, jako jeden z nielicznych zachowanych reliktów [...]. Dodatkowo, w celu ochrony wartości widokowych oraz ochrony przed działaniem szkodliwych czynników zewnętrznych, organ ustalił strefę otoczenia zabytku w granicach opisanej działki ew. nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji, w zakresie wpisania do rejestru zabytków otoczenia [...], wniosło Miasto W. jako właściciel działki ew. [...]. Strona odwołująca się podniosła, że organ wojewódzki naruszył art. 107 kpa, bowiem z treści uzasadnienia decyzji nie wynika aby poczynił on w toku postępowania ustalenia uprawniające do objęcia ochroną konserwatorską teren znajdujący się wokół [...]. W szczególności nie wykazał zagrożeń, którym taki wpis miałby przeciwdziałać. Ponadto brak jest ustalenia dla wielkości obszaru objętego wpisem, który to obszar został wyznaczony w sposób zupełnie dowolny i nieuzasadniony. Natomiast objęcie ochroną konserwatorską całej nieruchomości stanowić będzie ograniczenie uprawnień właściciela tej nieruchomości, co do sposobu jej zagospodarowania. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, rozpoznając odwołanie, zważył, że materialno prawną podstawę decyzji organu I instancji stanowi art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Nadto organ odwoławczy przytoczył treść art. 3 ust. 1 powołanej ustawy a także art. 80 kpa. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Minister, podniósł, iż przedmiotem prowadzonego postępowania zakończonego wpisaniem [...] do rejestru zabytków był "zespół budowlany [...]". Po analizie akt sprawy organ odwoławczy, uznał że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków dysponował stosownym materiałem dowodowym, potwierdzającym konieczność objęcia ochroną konserwatorską przedmiotowego [...]. W materiale tym znajduje się: wykonana przez M. C. we wrześniu 2006 r. karta ewidencyjna zabytków architektury i budownictwa dla zespołu [...] którego częścią jest wskazany [...], dokumentacja fotograficzna oraz protokół z przeprowadzonych w dniu [...] maja 2009 r. oględzin omawianego zespołu. Jednocześnie rzetelności oceny przez organ I instancji zgromadzonych w sprawie materiałów dowodzi fakt, iż po przeanalizowaniu dokumentacji organ ten nie zdecydował się na objęcie ochroną konserwatorską budynku [...]. Uznał bowiem, że oba obiekty uległy znacznemu przekształceniu i degradacji wartości. Ponadto decyzją I instancyjną oprócz [...] do rejestru zabytków zostało także wpisane otoczenie spichlerza w granicach działki nr ew. [...]. Stosownie bowiem do art. 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do rejestru zabytków wpisuje się otoczenie zabytku wpisanego do tego rejestru, na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu lub na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zabrakło wyjaśnienia konieczności objęcia ochroną konserwatorską tak wyznaczonego obszaru otoczenia zabytku. Niemniej wobec posiadanego materiału dowodowego sprawy, uchybienie to organ II instancji sanował, wskazując, iż otoczenie jest to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków, w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych (art. 3 pkt 15 w/w ustawy). Zatem – zdaniem Ministra - zasadne jest wpisanie do rejestru zabytków otoczenia budynku [...] w granicach działki ew. nr [...], celem zapewnienia warunków prawnej ochrony ekspozycji zabytkowego obiektu i ewentualnego zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla jego wartości. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że wpisanie do rejestru zabytków obszaru otoczenia w granicach w/w działki nie oznacza całkowitego zakazu jakichkolwiek inwestycji na tym terenie, w tym budowy nowych obiektów, czy też dróg. Przy czym dopuszczalność ewentualnego zamierzenia budowlanego w otoczeniu zabytku zależy jednak od oceny organu ochrony zabytków, dokonanej z uwagi na ochronę wartości widokowych zabytkowego [...]. W konsekwencji zajętego stanowiska, Minister decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2010 r., uznając ją za zasadną. Skargę na wskazaną decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w części dotyczącej objęcia wpisem do rejestru zabytków otoczenia [...] tj. działki ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, położonej w W. przy ul. [...], złożyło Miasto W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Kwestionowanemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 80 kpa oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 9 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wpisowi do rejestru zabytków jako otoczenie zabytku powinna podlegać działka [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty w niej przedstawione są całkowicie zasadne. Wskazać trzeba, że zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego stanowią normy prawa obowiązującego bądź też są logicznymi konsekwencjami tych norm, a więc mają charakter normatywny. Oznacza to, że naruszenie zasady ogólnej wywołuje takie same skutki, jak naruszenie każdej innej normy prawnej. Zgodnie z art. 6, 7, 77 § 1 i 80 kpa organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością oraz do załatwiania spraw mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. W szczególności organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym do rejestru zabytków wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu lub na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym ten zabytek się znajduje. W tym samym trybie do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru. Zwrot "może być wpisane" oznacza, że decyzja organu administracji publicznej jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej sprowadza się do oceny, czy organ wydając decyzję o określonej treści, nie przekroczył granic swobodnej oceny, a więc czy decyzja nie jest obarczona cechą dobrowolności i czy prawidłowo został w niej uzasadniony wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Należy bowiem zauważyć, iż sąd administracyjny powołany jest tylko do oceny legalności decyzji, nie zaś do oceny i badania jej pod względem merytorycznym – szczególnie, jeśli chodzi o decyzję o charakterze uznaniowym. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 pkt 1 powołanej ustawy, zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości będących dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c tej ustawy, ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa. Ponadto stosownie do treści art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań, mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Przy czym organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych. W niniejszej sprawie organ I instancji na poparcie swojego stanowiska co do zabytkowego charakteru [...] położonego w W. przy ul. [...] powołał się na wykonaną przez M. C. we wrześniu 2006 r. kartę ewidencyjną zabytków architektury i budownictwa dla zespołu obiektów dawnego [...], dokumentację fotograficzną oraz protokół z przeprowadzonych w dniu [...] maja 2009 r. oględzin omawianego zespołu. Z dokumentów tych wynika, że przedmiotowy [...] stanowi unikatowy, ze względu na swoją kubaturę, w skali [...] przykład architektury [...]. Ponadto budynek ten prezentuje walory artystyczne ze względu na [...] architektoniczną elewacji. Obiekt posiada także wartość historyczną, jako jeden z nielicznych zachowanych [...]. Stanowisko powyższe podzielił organ II instancji, a zatem organy orzekające w sprawie dokładnie uzasadniły, motywy wpisu budynku [...] do rejestru zabytków. Jednakże uznać należy, iż zaskarżona decyzja, w części dotyczącej wpisu do rejestru zabytków otoczenia [...], narusza prawo. Jeśli w przedmiotowej sprawie służby konserwatorskie uznały, że cała działka nr [...] winna być objęta opieką konserwatorską przez wpisanie jej do rejestru zabytków, winny dokładne wskazać na czym opierały swój pogląd, tak by wydana decyzja nie sprawiała wrażenia dowolności. Elementarnym wymogiem do podjęcia decyzji o wpisie do rejestru zabytków jest bowiem jednoznaczne wskazanie, co jest przedmiotem ochrony prawno zabytkowej i podanie powodów, które taką kwalifikację uzasadniają. Wskazanie takie musi być na tyle precyzyjne i jednoznaczne aby nie było żadnych wątpliwości co do przedmiotu ochrony jaki i co do zakresu oraz motywów objęcia tą ochroną. W niniejszej sprawie zabrakło właśnie rzetelnego uzasadnienia stanowiska organów w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków otoczenia [...] stanowiącego działkę nr [...]. W decyzji wydanej w I instancji organ stwierdził jedynie, że w celu ochrony wartości widokowych oraz ochrony przed działaniem szkodliwych czynników zewnętrznych, ustala się strefę otoczenia zabytku w granicach wskazanej działki ew. nr [...]. Przy czym nie rozwinął dalej tej myśli i nie wyjaśnił dlaczego w tej konkretnej sytuacji wyraził pogląd o wpisie do rejestru zabytków i objęciu ochroną działki nr [...] w jej granicach. Z uzasadnienia decyzji organu wojewódzkiego nie wynika bowiem dlaczego wpisał do rejestru całą działkę o pow. [...] a nie jej część stanowiącą najbliższe otoczenie [...]. Minister w decyzji II instancyjnej powielił błąd organu I instancji i również nie uzasadnił należycie motywów wpisania do rejestru zabytków działki nr [...] w jej granicach. Orzekając w trybie kontroli instancyjnej odniósł się jedynie do wartości historycznej i artystycznej budynku [...]. Natomiast odnośnie wpisana do rejestru wskazanego gruntu podniósł, iż zaszła taka konieczność, aby zapewnić warunki prawne ochrony ekspozycji zabytkowego obiektu i ewentualnego zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla jego wartości. Przy czym zauważył, że otoczenie jest to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków, w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych (art. 3 pkt 15 w/w ustawy). Zatem z akt sprawy nie wynika dlaczego organy orzekające uznały iż, działkę nr [...], należy wpisać do rejestru w jej granicach tj. dlaczego przyjęły aby taką a nie inną powierzchnię działki wpisać do rejestru. Tak więc nie uzasadniły w jaki sposób wpisanie do rejestru całej działki a nie np. części stanowiącej najbliższe otoczenie [...] miałoby zapobiegać zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytkowego [...] jak duży teren działki powinien być wpisany do rejestru aby zachować wartości widokowe [...] oraz jak należy je rozumieć, a także w jaki sposób taka a nie inna powierzchnia wskazanej nieruchomości stanowiła będzie ochronę przed działaniem szkodliwych czynników zewnętrznych i co to są za czynniki. Na uwadze trzeba mieć również fakt, że wpisanie do rejestru zabytków może powodować ingerencję organu administracji publicznej w prawo własności osób którym prawo to przysługuje. Ingerencja taka jest dopuszczalna, ale musi mieścić się w graniach dopuszczalności ograniczenia prawa wskazanego w art. 31 ust. 3 oraz 64 ust. 3 Konstytucji RP, a ponadto ograniczenie takie może nastąpić wyłącznie na podstawie jednoznacznych ocen, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające ograniczenie prawa. Konkludując, stwierdzić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie mało wnikliwie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz niewystarczająco wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Organy nie uzasadniły w sposób wymagany w demokratycznym państwie prawa, ingerencji w prawo własności skarżącego odnośnie wpisu do rejestru zabytków terenu w/w działki w jej granicach. Tym samym nie wyjaśniły motywów zajętego stanowiska jakim kierowały się przy rozstrzyganiu sprawy. Czyni to zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą obarczonymi cechą dowolności a więc wydanymi z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Zatem zaskarżona decyzja narusza art. 3 pkt 1 w związku z pkt 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni w swoich rozważaniach uwagi i zastrzeżenia wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, mając na względzie, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Biorąc powyższe po uwagę Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. a i c, art.152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.