I SA/Wa 2152/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska- Jaroszewicz WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody S. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz E. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 14 maja 2008 r. M. H. wystąpił do Wojewody [...] (Wojewoda) o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. H. i W. H. nieruchomości poza obecnym granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], obecnie [...]. Decyzją z [...] października 2010 r. nr [...] Wojewoda potwierdził M. H. praw do rekompensaty za ww. nieruchomość w 1/2 części. Następnie pismem z 30 czerwca 2018 r. E. G. (Skarżąca) zwróciła się do Wojewody o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie należące do jej rodziców, tj. J. i W. H. Wojewoda rozpatrując powyższy wniosek decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] odmówił Skarżącej potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie należące do jej rodziców. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że Skarżąca złożyła wniosek po upływie terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014r. poz. 1090 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa". Na skutek odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister) decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi. W uzasadnieniu wskazał, że z pisma Skarżącej z 30 czerwca 2018 r. jednoznacznie nie wynika, że stanowi ono nowy wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty. W związku z powyższym należy wezwać Skarżącą do sprecyzowania żądania zawartego w ww. piśmie. Pismem z 14 marca 2019 r. Skarżąca wskazała, że jej pismo z 30 czerwca 2018 r. stanowiło ponaglenie na niezałatwienie przez Wojewodę sprawy dotyczącej potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie należące do jej rodziców. Minister postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. uznał ww. ponaglenie Skarżącej za zasadne i wyznaczył Wojewodzie 30 dni na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Wojewoda [...] ponownie rozpatrując sprawę decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] umorzył postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. H. i W. H. nieruchomości poza obecnym granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], obecnie [...], wszczęte w następstwie pisma Skarżącej z 30 czerwca 2018 r. Organ wskazał, że w aktach sprawy brak jest wniosku, na podstawie którego mogłoby się toczyć przedmiotowe postępowanie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Skarżąca, reprezentowana przez syna J. G. Minister rozpatrując powyższe odwołanie, decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] czerwca 2019 r., podtrzymując w całości stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister podzielił stanowisko Wojewody, że w aktach sprawy brak jest wniosku zobowiązującego Wojewodę do prowadzenia w stosunku do Skarżącej postępowania o mienie zabużańskie. Organ wskazał, że postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty, zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy jest postępowaniem prowadzonym wyłącznie na wniosek stron postępowania. Brak wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty oznacza, że nie istnieje element warunkujący nawiązania stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym. Powyższe, zdaniem Ministra, obligowało organ I instancji do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 poz. 2096), powoływanej dalej jako "K.p.a." Odnosząc się do odwołania Skarżącej Minister wskazał, że decyzja Wojewody z [...] października 2010 r. jest decyzją ostateczną i dotyczy sytuacji prawnej M. H. Postępowanie z jego wniosku zostało zakończone i brak jest podstaw do twierdzenia, że na skutek złożenia przez niego wniosku Wojewoda nadal jest zobowiązany do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w stosunku do Skarżącej. Końcowo Minister wskazał, że popiera stanowisko wyrażone w treści uchwały NSA z 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17, zgodnie z którą złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawioną skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do pozostałych osób uprawnionych. Jednakże, w ocenie Ministra, Skarżąca w przypadku uznania, że powinna brać udział w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody z [...] października 2010 r. mogła złożyć wniosek o wznowienie tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, czego nie uczyniła. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Skarżąca, reprezentowana przez syna J. G. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji o umorzeniu tegoż postępowania - podczas gdy brak było podstaw do umorzenia postępowania, albowiem w niniejszej sprawie powinno zostać wydane rozstrzygnięcie w przedmiocie potwierdzenia prawa Skarżącej do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej; naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji, tj. art. 7 w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i uznanie, że Skarżąca nie złożyła wniosku o rekompensatę - podczas gdy złożenie wniosku przez innego spadkobiercę (M. H.) wywoływało te same efekty materialnoprawne i procesowe co złożenie wniosku przez wszystkich spadkobierców i wszczynało postępowanie również względem nich; naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 K.p.a., poprzez uznanie, że decyzja Wojewody z 14 października 2010 r. stanowiła ostateczną decyzję rozstrzygającą w całości postępowanie wszczęte wnioskiem M. H. - podczas gdy decyzja ta miała charakter jedynie decyzji częściowej, albowiem rozstrzygała jedynie o prawach jednego uprawnionego (M. H.), nie rozstrzygając o prawach innych uprawnionych (Skarżącej); naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy, poprzez jego nieprawidłową interpretację i uznanie, że złożenie wniosku przez jednego z kilku spadkobierców wywołuje skutki wyłącznie w odniesieniu do tego jednego spadkobiercy - podczas gdy przepis ten powoduje, że złożenie wniosku przez jednego z uprawnionych spadkobierców wywołuje skutki względem wszystkich uprawnionych spadkobierców. Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra z [...] lipca 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jednocześnie wniosła o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisach. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona, jak również poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 i 2 ustawy w przypadku gdy nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej były przedmiotem współwłasności, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2, albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli (...). W przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 (...). Z kolei stosownie do przepisu art. 5 ust. 1 ustawy potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. W tym miejscu należy wskazać, że 9 października 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę I OPS 3/17, w której stwierdził, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy. Sąd uznał, że jeżeli kilku osobom przysługuje uprawnienie wynikające z norm prawa materialnego, tj. z przepisów art. 3 ust. 1 albo art. 3 ust. 2 zdanie pierwsze w związku z art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, osoby te (współwłaściciele albo spadkobiercy właściciela pozostawionej poza obecnymi granicami RP nieruchomości) występują wobec siebie w relacji współuczestnictwa materialnego. Taki rodzaj współuczestnictwa charakteryzuje się przede wszystkim tym, że uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania zależą wzajemnie od siebie. Taka zależność zachodzi m.in. w sytuacji, gdy uprawnienia lub obowiązki stron są wspólne. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2, albo niektórym z nich wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli. Tak samo według art. 3 ust. 2, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wystarczającym jest by jeden ze spadkobierców lub współwłaścicieli złożył wniosek do dnia 31 grudnia 2008 r., a organ powinien z urzędu ustalić, którym osobom przysługuje przymiot strony w postępowaniu i umożliwić tym osobom aktywny udział w postępowaniu, bowiem posiadanie przez współwłaścicieli oraz spadkobierców interesu prawnego w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest niewątpliwe. Jeśli zaś tak zawiadomiona osoba nie przyłączy się do postępowania w charakterze strony domagającej się potwierdzenia prawa do rekompensaty także na jej rzecz, brak będzie podstaw do przyznania jej uprawnienia. To jednak od woli osoby uprawnionej, a nie od czynności procesowych podejmowanych poza jej wiedzą będzie zależało rozstrzygnięcie dotyczące także jej interesu prawnego. Uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 P.p.s.a.), ma ona ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Biorąc pod uwagę treść powyższej uchwały i przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organy orzekające w sprawie błędnie uznały, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do prowadzenia w stosunku do Skarżącej postępowania w przedmiocie mienia zabużańskiego. Zauważyć bowiem należy, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że M. H. w ustawowym terminie złożył wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Wraz z wnioskiem załączył m.in. postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] Wydział Cywilny z [...] października 1990 r., sygn. akt [...] z którego wynika, że spadek po J. H. nabyła również Skarżącą. Skutkiem powyższego wniosku oraz załączonych do niego dokumentów stało się pismo Wojewody z [...] stycznia 2009 r., skierowane do M. H., w którym to organ poinformował, że za właścicieli pozostawionej nieruchomości należy uznać E. H., W. H. i E. G. Ponadto w piśmie tym organ poinformował, że w prowadzonym postępowaniu powinna wziąć udział także spadkobierczyni J. i W. H. – E. G. Organ zaznaczył, że wymóg taki wynika z art. 3 ust. 2 ustawy, który stanowi, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeśli posiadają obywatelstwo polskie. Organ pouczył także, że niezbędne jest przedłożenie przez E. G. pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o dotychczasowym stanie prawa do rekompensaty oraz uwierzytelnionej kserokopii dowodu osobistego lub polskiego paszportu. Reakcją na powyższe pismo organu było pismo Skarżącej z 31 marca 2009 r. wraz z załączonym do niego oświadczeniem o dotychczasowym stanie prawa do rekompensaty wraz z przedłożeniem kserokopii jej dowodu osobistego oraz oświadczenia o dacie i miejscu repatriacji. Dodatkowo w dniu 18 czerwca 2009 r. M. H. przedłożył koleje dokumenty w sprawie do których przedłożenia zobowiązał go organ pismem z 22 stycznia 2009 r., w a śród nich złożone zostały dokumenty dotyczące Skarżącej, tj.: poświadczenie posiadania obywatelstwa polskiego z [...] maja 2019 r. oraz zaświadczenia z [...] lutego 2009 r. i [...] lutego 2009 r. o miejscach jej zameldowania. Ponadto organ pismami z [...] października 2009 r. zwrócił się do Konsulatu Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej w [...]; do Archiwum Państwowego w [...]; do Archiwum Państwowego w [...] i do Archiwum Akt Nowych w [...] o nadesłanie kolejnych dokumentów, a pisma te przesłał do wiadomości m.in. do Skarżącej. W związku z powyższym uznać należy, że Wojewoda prowadził postępowanie w sprawie mienia zabużańskiego z udziałem Skarżącej traktując ją jako stronę postępowania i z niewiadomych dla Sądu powodów pominął ją następnie przy doręczaniu postanowień w sprawie oraz nie uwzględnił w decyzji Wojewody z [...] października 2010 r. nr [...], którą to przyznano M. H. prawo do rekompensaty w 1/2 części. Skutkiem pominięcia Skarżącej było jej ponaglenie z 30 czerwca 2018 r. (jak wynika z jej późniejszych wyjaśnień) na niezałatwienie przez organ sprawy w terminie. Tym samym uznać należy, że organ uznając najpierw Skarżącą jako stronę postępowania zabużańskiego, a następnie pomijając ją naruszył art. 7, 8 i 10 K.p.a., podważając zaufanie Skarżącej do organów administracji publicznej. W tym miejscu wskazać należy, że zasadą w postępowaniu administracyjnym powinno być rozpatrzenie i rozstrzygnięcie całej sprawy administracyjnej co do jej istoty jedną decyzją administracyjną. Jednak przepis art. 104 § 2 K.p.a. przewiduje również możliwość wydania decyzji częściowej. Zgodnie bowiem z tym przepisem decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w innych sposób kończą sprawę w danej instancji. Zgodnie z zasadą prawdy materialnej, decyzja częściowa może być wydana wówczas, gdy część sprawy została dostatecznie wyjaśniona i jest tego rodzaju, że może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia (zob. A. Wróbel, Komentarz LEX, art. 104 K.p.a., pkt II, t. 2). Wydanie decyzji częściowej (jaką jest decyzja Wojewody z [...] października 2010 r.) nie kończy postępowania w sprawie, a jedynie w części objętej rozstrzygnięciem. Taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Charakter przedmiotu postępowania pozwalał na wydanie decyzji częściowej w odniesieniu do samodzielnego uprawnienia wnioskodawcy. Decyzja ta, rozstrzygająca o części świadczenia wynikającego z przysługującego M. H. samodzielnego uprawnienia, nie była kwestionowana. Nie oznacza to jednak zakończenia sprawy w zakresie dotyczącym Skarżącej. Obowiązkiem organów będzie natomiast, niezwłocznie po otrzymaniu akt administracyjnych, kierując się zasadą szybkości (art. 12 § 1 i 2 K.p.a.), prowadzić postępowanie w dalszym ciągu, w celu wydania rozstrzygnięcia odnoszącego się do rekompensaty przypadającej Skarżącej. Jak zauważa się w cytowanej powyżej uchwale siedmiu sędziów NSA sygn. akt I OPS 3/17, jeżeli po wszczęciu postępowania okaże się, że interes prawny w sprawie mają inne jeszcze osoby, obowiązkiem organu jest zawiadomienie tych osób o wszczęciu postępowania. Obowiązek ten wynika z art. 61 § 4 K.p.a. Ze względu na charakter postępowania i cele ustawy, organ powinien z uwagi na ochronę interesu jednostki ale także dla zabezpieczenia interesu publicznego i porządku prawnego z urzędu ustalić, którym osobom przysługuje przymiot strony i umożliwić im aktywny udział w sprawie (por. A. Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym Oficyna 2009s. 256-257). Prawo spadkobierców do rekompensaty wywodzone jest z prawa nieżyjącego właściciela pozostawionego mienia, a udziały poszczególnych spadkobierców w tym prawie uwarunkowane są wielkością przynależnych im udziałów spadkowych (por. wyroki NSA z 24 maja 2016 roku, sygn. akt I OSK 2025/14, oraz z 24 września 2019 roku, I OSK 2808/17). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 P.p.s.a.