I OSK 2025/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz, Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2203/13 w sprawie ze skargi E. S.-B. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od E. S.-B. na rzecz Ministra Skarbu Państwa kosztów postępowania kasacyjnego w całości Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2203/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. S.-B. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 8 grudnia 1990 r. E. S.-B. (dalej skarżąca bądź wnioskodawczyni) wniosła do Urzędu Rejonowego Łódź-Śródmieście w Łodzi o przyznanie ekwiwalentu za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez jej rodziców J. S. i J z D. S.. Wojewoda Łódzki postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] maja 2013 r.), zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez J. M. S. i J. S. w Gajach Wielkich, gmina Berezowica Wielka, województwo tarnopolskie i w Tarnopolu przy ul. [...], tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - w 1/2 części, do czasu uzyskania postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym J. M. S. . E. S.-B. , reprezentowana przez adw. P. G., wniosła do Ministra Skarbu Państwa, za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego, zażalenie na w/w postanowienie. W uzasadnieniu zażalenia wskazała, że w jej ocenie zaskarżone postanowienie zapadło wskutek pominięcia oświadczenia J. M. S. z dnia 6 grudnia 1957 r. (dalej oświadczenie z 6 grudnia 1957 r.) i błędnej wykładni art. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej [Dz. U. z 2005 r. nr 169, poz. 1418; zm. z 2006 r. nr 195, poz. 1437; z 2008 r. nr 197, poz. 1223; z 2010 r. nr 257, poz. 1726, dalej upr bądź ustawa z 2005 r.]. Kontrowersje związane z treścią tego oświadczenia i prawidłowa wykładnia owego przepisu były przedmiotem pism wnioskodawczyni z 31 marca i 16 lipca 2010 r., w których wskazano, że skoro przepisy ustawy z 2005 r. nie mogą mieć zastosowania do czynności prawnych dokonanych przed jej wejściem w życie, oświadczenie J. M. S. z 6 grudnia 1957 r. (załączone do pisma z 18 stycznia 2008 r.) o przeniesieniu praw związanych z dwiema nieruchomościami pozostawionymi poza granicami Polski wywołuje skutki prawne. Pismem z 12 czerwca 2013 r. Wojewoda Łódzki przekazał w/w zażalenie wraz z aktami sprawy Ministerstwu Skarbu Państwa. Minister Skarbu Państwa (dalej Minister) postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] lipca 2013 r.), po rozpatrzeniu zażalenia E. S.-B. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z [...] maja 2013 r. nr [...], zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez J. M. S. i J. S. w Gajach Wielkich, gmina Berezowica Wielka, województwo tarnopolskie i w Tarnopolu przy ul. [...], tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - w 1/2 części, do czasu uzyskania postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym J. M. S. – utrzymał w mocy postanowienie z [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty złożono dnia 8 grudnia 1990 r. Postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów (art. 27 upr). Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 upr, w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty należy dołączyć postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku dotyczące właściciela pozostawionej nieruchomości. Ów przepis w sposób wyraźny nakłada na wnioskodawcę występującego o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, obowiązek dostarczenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub dziale spadku po właścicielu pozostawionej nieruchomości. W świetle art. 6 ust. 2 pkt 1 upr żadne inne dokumenty, w tym wskazujące przeniesienie praw do pozostawionych nieruchomości na inne osoby, nie mogą zastąpić postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po właścicielu pozostawionej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie wskazane przez skarżącą oświadczenie J. M. S. z 6 grudnia 1957 r. o przeniesieniu praw związanych z dwiema nieruchomościami pozostawionymi poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz dwójki jego dzieci E. M. S.i H. G. S. (dalej zainteresowany) nie może w ocenie organu stanowić podstawy do stwierdzenia, że wymienione w nim osoby są uprawnione do rekompensaty na podstawie przepisów ustawy z 2005 r. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, określającym obligatoryjne przesłanki zawieszenia postępowania: "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Biorąc pod uwagę wskazany powyżej stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie koniecznym jest przedłożenie do akt postępowania postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku albo notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłym właścicielu pozostawionych nieruchomości J. M. S. Rozstrzygnięcie w tej kwestii nie należy do kompetencji organów administracji publicznej. W tym stanie rzeczy Wojewoda zasadnie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Podjęte rozstrzygnięcie w opinii Ministra znajduje oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Zgodnie z art. 97 § 2 kpa, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony, tj. po uzyskaniu prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłym J. M. S. . Skargę na postanowienie z [...] lipca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. S.- B., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1. prawa materialnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 4 upr, przez jego błędną wykładnię wobec przyjęcia, że przepis ma zastosowanie do czynności prawnych dokonanych przed dniem wejścia w życie ustawy, a więc również do oświadczenia J. M. S. z 6 grudnia 1957 r. przenoszącego prawa związane z dwiema nieruchomościami pozostawionymi poza granicami Polski na E. M. S. i H. G. S.; 2. prawa procesowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 97 § 1 pkt 4 kpa wobec uznania przez organ II instancji, że w niniejszej sprawie wystąpiły obligatoryjne przesłanki zawieszenia postępowania z powodu konieczności przedłożenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po J. M. S., w sytuacji gdy z uwagi na skuteczne przeniesienie wszelkich praw do nieruchomości pozostawionych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej na E. M. S. i H. G. S. mocą oświadczenia z 6 grudnia 1957 r. uprawnienia z tytułu prawa do rekompensaty przysługują wskazanym powyżej osobom i przedłożenie powyższych dokumentów jest zbędne. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że konsekwentnie podtrzymywane w niniejszej sprawie stanowisko organów obu instancji o konieczności zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia prawa do rekompensaty w oparciu o brzmienie ustawy z uwagi na potrzebę przedłożenia do akt postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku nie jest trafne. Minister utrzymując w mocy postanowienie z [...] maja 2013 r. naruszył art. 4 upr przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazany przepis normujący zasadę niezbywalności prawa do rekompensaty potwierdzonego ustawą ma zastosowanie do czynności prawnych dokonanych przed dniem jego wejścia w życie, a więc również do oświadczenia J. M. S. z 6 grudnia 1957 r. Skarżąca podniosła, że art. 4 upr do czynności prawnych dokonanych przed dniem jego wejścia w życie zastosowania mieć nie może, a więc w obliczu skutecznie dokonanej czynności prawnej przenoszącej ogół uprawnień do nieruchomości pozostawionych przez J. M. S. poza granicami Polski na skarżącą i zainteresowanego uprawnienia z tytułu rekompensaty potwierdzone na podstawie przepisów ustawy przysługują wskazanym w oświadczeniu osobom. Przyjęcie wykładni dokonanej przez organ prowadziłoby z jednej strony do uznania retroaktywnego skutku art. 4 upr, co stanowi naruszenie zasady lex retro non agit - fundamentalnej zasady demokratycznego państwa prawnego postulującej jedną z najistotniejszych cech systemu prawa w demokratycznym państwie prawnym - jego pewność. Zasada ta nie ma charakteru absolutnego, jednakże odstąpienie od niej może nastąpić w sytuacjach nadzwyczajnych, które w sprawie nie miały miejsca. Z drugiej strony rozciągnięcie niezbywalności prawa do rekompensaty na czynności prawne dokonane przed dniem wejścia w życie ustawy stanowiłoby ograniczenie treści prawa własności, będącego najpełniejszym zespołem uprawnień przysługujących względem rzeczy, jak również względem ogółu praw do dóbr majątkowych. J. M. S. czynnością prawną z 6 grudnia 1957 r. przekazał całość swych uprawnień do nieruchomości pozostawionych poza granicami Polski skarżącej i zainteresowanemu, a więc zrealizował uprawnienie należące do pozytywnej strony prawa własności. Wyłączenie skutku dokonanej czynności prawnej mocą ustawy, która weszła w życie niespełna 50 lat po dokonaniu czynności, naruszałoby podstawowe uprawnienie właściciela do rozporządzenia swym prawem. Minister naruszył art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez przyjęcie, że w sprawie występuje obligatoryjna przesłanka do zawieszenia postępowania w postaci konieczności przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 upr. Organ zdaje się nie zauważać, że wywołujące skutki prawne oświadczenie właściciela skutecznie przeniosło wszelkie prawa do pozostawionych poza granicami kraju nieruchomości na dzieci J. M. S. i to im przysługiwało prawo do rekompensaty w chwili wejścia w życie ustawy. Z uwagi na powyższe bezprzedmiotowym jest załączanie do akt postępowania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po J. M. S., gdyż uprawnienie do rekompensaty nie wchodziło w skład spadku. Nie została spełniona przesłanka sformułowana w art. 97 § 1 ust. 4 kpa, gdyż rozpoznanie sprawy w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez J. M. S. poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. Ustawa z 2005 r., będąca podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, ma za zadanie zakończyć proces rozliczeń z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie zarówno do spraw nowych jak również do sytuacji, w których osoba posiadająca zaświadczenie lub decyzję potwierdzającą prawo do rekompensaty wydane na podstawie wcześniej obowiązujących w tej materii przepisów, nie zrealizowała prawa do rekompensaty albo zrealizowała je w części. Postępowanie w sprawach dotyczących potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów (art. 27 upr). Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do kwestii, czy skarżąca jest uprawniona do realizacji prawa do rekompensaty objętego wnioskiem w niniejszej sprawie, wobec zrzeczenia się na jej rzecz i jej brata - zainteresowanego - praw do nieruchomości zabużańskich przez ich współwłaściciela J. M. S., w ramach jego oświadczenia z 6 grudnia 1957 r., którego tłumaczenie znajduje się w aktach sprawy, czy też organ prawidłowo zawiesił postępowanie w sprawie uzależniając jego kontynuację od przedłożenia do akt sprawy dokumentu potwierdzającego, że skarżąca jest spadkobierczynią zmarłego współwłaściciela nieruchomości, stosownie do treści art. 6 ust. 2 pkt 1 upr. W ocenie Sądu I instancji, stanowisko organów zasługuje na aprobatę. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie I instancji zapadły z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa. Zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości orzeczeń zawartych w wymienionych postanowieniach ma art. 3 ustawy z dnia 8 lipca "2008" [winno być "2005"] r. Z jego treści wynika, że: 1. w przypadku gdy nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej były przedmiotem współwłasności, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2, albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej; 2. w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej. Literalne brzmienie cytowanego przepisu przesądza, że ustawa ściśle precyzuje krąg osób, które zachowują prawo do dochodzenia roszczenia. Prawo do rekompensaty przysługuje właścicielom nieruchomości, którzy jednocześnie mogą wskazać osobę lub osoby uprawnione spośród nich do uzyskania prawa. Gdy o potwierdzenie prawa do rekompensaty ubiegają się spadkobiercy pierwotnych właścicieli, wskazanie może mieć miejsce wyłącznie w kręgu następców prawnych właścicieli nieruchomości pozostawionych (art. 3 ust. 2) Jedynymi beneficjentami roszczenia o potwierdzenie prawa do rekompensaty na gruncie obowiązującej regulacji prawnej są wyłącznie właściciele nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP lub ich spadkobiercy. Instytucja wskazania nie może być stosowana, gdy osoba wskazana bądź wskazująca jest spoza grona współwłaścicieli bądź spadkobierców. Zrzeczenie się przez J. M. S. na rzecz skarżącej i zainteresowanego praw przysługujących mu do nieruchomości zabużańskich zawarte w notarialnie poświadczonym oświadczeniu z 6 grudnia 1957 r., dokonane na gruncie uprzednio obowiązujących przepisów prawnych nie może być uznane za skuteczne zarówno z uwagi na zapis art. 27 upr, jak i na fakt, że w rozumieniu obowiązujących w Polsce przepisów prawa, zostało złożone bez zachowania stosownej formy przewidzianej dla czynności prawnej przenoszącej prawo własności nieruchomości. Jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej formę pisemną, czynność dokonana bez zachowania zastrzeżonej formy jest nieważna tylko wtedy, gdy ustawa przewiduje rygor nieważności (art. 73 § 1 kc). Jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej inną formę szczególną, czynność dokonana bez zachowania tej formy jest nieważna (art. 73 § 2 zd. 1 kc). Jak wynika z art. 158 kc, umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. To samo dotyczy umowy przenoszącej własność, która zostaje zawarta w celu wykonania istniejącego uprzednio zobowiązania do przeniesienia własności nieruchomości. Oznacza to, że przeniesienie własności nieruchomości pod rygorem nieważności wymaga zachowania formy aktu notarialnego, co w przypadku oświadczenia z 6 grudnia 1957 r. nie miało miejsca. Z kserokopii dołączonej do akt sprawy wynika natomiast, że "oświadczenie złożono z pełną świadomością , że jest ono prawdziwe i zgodne z postanowieniami Ustawy o Pisemnych Oświadczeniach pod Przysięgą z 1835 r.", która jednakże w polskim systemie prawnym nie obowiązuje, i nie wiadomo jakie skutki prawne łączy z faktem złożenia omawianego oświadczenia. Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 kpa). Gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego, organ administracji organ podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony (art. 97 § 2 kpa). Zagadnieniem wstępnym jest takie postępowanie, którego wynik ma bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem, a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej musi zachodzić stosunek zależności, co oznacza, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ. Słusznie Wojewoda Łódzki i Minister Skarbu Państwa uzależnili rozpoznanie złożonego w sprawie wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty, od dołączenia do akt sprawy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, bądź aktu notarialnego poświadczenia dziedziczenia po zmarłym ojcu skarżącej, stosownie do wymogu zawartego w art. 6 ust. 2 pkt 1 upr. Jest to bowiem zagadnienie prejudycjalne, od którego zależy treść rozstrzygnięcia w sprawie. Skargę kasacyjną wywiodła E. S.- B., reprezentowana przez pełnomocnika adw. P. G., zaskarżając w całości wyrok I SA/Wa 2203/13. Powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 4 upr przez błędną jego wykładnię wobec przyjęcia, że przepis ma zastosowanie do czynności prawnych dokonanych przed wejściem w życie ustawy, a więc również do oświadczenia J. M. S. z 6 grudnia 1957 r. przenoszącego prawa związane z dwiema nieruchomościami pozostawionymi poza granicami polski na E. M. S. i H. G. S., co doprowadziło do przyjęcia, że przeniesienie prawa do rekompensaty na wskazane wyżej osoby nie nastąpiło; b. art. 27 upr przez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do przyjęcia, że w świetle jego brzmienia przeniesienie praw przysługujących J. M. S. w związku z nieruchomościami zabużańskimi mocą oświadczenia z 6 grudnia 1957 r. nie wywołuje skutków prawnych w sytuacji, gdy ten przepis intertemporalny rozstrzyga problem właściwych przepisów procesowych, nie zaś oceny skuteczności czynności prawnych przed dniem wejścia w życie ustawy; c. art. 3 ust. 1 i 2 upr przez ich błędną wykładnię, wobec niedostrzeżenia że przeniesienia prawa do rekompensaty na spadkobierców właściciela rodzi skutki prawne, nawet jeżeli nie zostało dokonane w formie aktu notarialnego, lecz w formie przewidzianej ustawą; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa przez: a. uzasadnienie, że wobec retroaktywnego skutku art. 4 upr, niedochowanie szczególnej formy czynności prawnej przenoszącej prawa przysługujące J. M. S. do nieruchomości, które bez wątpienia – na skutek wydarzeń wojennych ubiegłego wieku – miały wyłącznie charakter obligacyjny, powoduje jej nieważność, przy pominięciu przez Sąd I instancji rozważań co do charakteru świadczenia w postaci prawa do rekompensaty oraz zastosowania rozszerzającej wykładni art. 27 upr w zakresie jej mocy obowiązywania w czasie; b. oddalenie skargi, gdy decyzja organu II instancji zapadła z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wobec uznania przez organ II instancji, że w niniejszej sprawie wystąpiły obligatoryjne przesłanki zawieszenia postępowania powodu konieczności przedłożenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po J. M. S., w sytuacji gdy uwagi na skuteczne przeniesienie przysługujących mu praw do nieruchomości pozostawionych poza granicami RP na E. M. S. i H. G. S. mocą oświadczenia z 6 grudnia 1957 r. uprawnienia z tytułu prawa do rekompensaty przysługują wskazanym wyżej osobom i przedłożenie powyższych rozstrzygnięć jest zbędne. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie i zasadzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Przedmiotem kontroli zaskarżonego wyroku było postanowienie Ministra Skarbu Państwa z [...] lipca 2013 r., wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymujące w mocy postanowienie z [...] maja 2013 r. Wojewody Łódzkiego, zawieszające na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez J. M. S. i J. S. w Gajach Wielkich, gmina Berezowica Wielka, województwo tarnopolskie i w Tarnopolu przy ul. [...], tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - w 1/2 części, do czasu uzyskania postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym J. M. S. . Kluczowymi dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy są zatem zagadnienia procesowe, w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa). Wbrew zarzutowi 2.b, przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie była "decyzja organu II instancji", a wyłącznie postanowienie Ministra, utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody o zwieszeniu postępowania (wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa). W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli kompetentnego organu administrującego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty w całości lub części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji; B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 473, nb 5). W kontrolowanej sprawie nie zapadła decyzja administracyjna, rozstrzygająca sprawę co do jej istoty w całości albo w części albo w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji (art. 104 § 1 i 2 kpa). Tym samym zagadnienia materialnoprawne, które nie zostały przez organy obu instancji rozstrzygnięte w formie decyzji administracyjnych, zostały podniesione w skardze kasacyjnej przedwcześnie i nie mogły być przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu w wyniku wniesienia skargi ani Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyniku wniesienia niniejszej skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa okazał się niezasadny. Trafnie Wojewoda w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w toku przedmiotowego postępowania wnioskujący przedłożyli wypis aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 29 października 2009 r., Repertorium [...], zgodnie z którym spadek po J. B. z d. D., zmarłej dnia 4 marca 2008 r. w Łodzi, ostatnio na stałe zamieszkałej w Łodzi, na podstawie ustawy nabyły jej dzieci: córka E. M. S., córka J. i J., i H. G. S. s. J. i J., po ½ (jednej drugiej) części każde z nich. Złożenie tego dokumentu spełnia wymogi art. 6 ust. 2 pkt 1 upr. Wojewoda słusznie wskazał, że z tłumaczenia z języka angielskiego poświadczonego odpisu aktu zgonu, wydanego w Głównym Urzędzie Stanu Cywilnego w Londynie z dnia 20 marca 1991 r. wynika, że J. M. S. zmarł dnia 28 grudnia 1974 r. w Sloug (Wielka Brytania). Badając ów dokument Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że jako osobę informującą urzędnik dokonujący rejestracji aktu zgonu dnia 3 stycznia 1975 r. wskazał M. L. S. – córkę J. M. S. (art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 244 § 1 kpc). Co najmniej M. L. S. należy zatem do kręgu spadkobierców ustawowych po J. M. S. . Ustawowym obowiązkiem skarżącej, która wystąpiła z wnioskiem z 8 grudnia 1990 r. o przyznanie ekwiwalentu za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez jej rodziców J. M. S. i J. z D. S., oraz zainteresowanego, który oświadczeniem z 7 grudnia 2007 r. do wniosku tego się przyłączył, było uzupełnienie wniosku o prawo do rekompensaty przez złożenie postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku albo o dziale spadku po J. M. S. (art. 27 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 2 pkt 1 upr). Sąd I instancji prawidłowo podzielił pogląd Wojewody, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 kpa). Trafnie Sąd I instancji akceptował pogląd organów obu instancji, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 kpa) w postaci ustalenia spadkobierców J. M. S. postanowieniem o stwierdzenie nabycia spadku albo o dziale spadku, bądź zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia po J. M. S. (art. 27 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 2 pkt 1 upr i art. 1027 kc). Zagadnienie to jest zagadnieniem wstępnym – pozostającym w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem, kto jest spadkobiercą zmarłego współwłaściciela; zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte przez inny organ lub sąd (B. Adamiak – op. cit., s. 454-455 nb 8). Oświadczenie z 6 grudnia 1957 r., jako wydane za życia współwłaściciela nieruchomości J. M. S., żadnego z dokumentów, o których mowa z art. 6 ust. 2 pkt 1 upr, jako złożone za życia współwłaściciela - z przyczyn oczywistych - nie może zastąpić. Uwadze autora skargi kasacyjnej uszło, że obowiązkiem organu jest ustalić pełny katalog stron (art. 28 kpa) i czuwać nad możliwością udziału każdej ze stron w postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że prawo do rekompensaty zabużańskiej jest prawem publicznoprawnym, powstającym - po stronie spadkobiercy - nie z mocy faktu samego spadkobrania a na podstawie przepisów ustawy zabużańskiej a więc nie jest prawem cywilnym, objętym dyspozycją art. 922 § 1 kodeksu cywilnego, i z tego względu nie wchodzi w skład spadku (wyrok NSA z: 9.12.2014 r., I OSK 1020/13; 6.11.2014 r., I OSK 2201/14; 26.4.2012 r., I OSK 606/11; 21.5. 2013 r., I OSK 1856/12; 24.5.2013 r., I OSK 1355/12; 14.12.2013 r., I OSK 1210/12). Błędnie zatem skarżąca kasacyjnie podnosi, że "z uwagi na skuteczne przeniesienie wszelkich praw do nieruchomości pozostawionych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej na E. M. S. oraz H. G. S. uprawnienie do rekompensaty nie wchodzi w skład spadku" (s. 4 skargi kasacyjnej), bowiem – jak wyżej wykazano - prawo do rekompensaty zabużańskiej nie wchodzi w skład spadku z uwagi na jego publicznoprawny charakter. Z uwagi na fakt, że prawo spadkobierców do rekompensaty wywodzone jest z prawa nieżyjącego właściciela pozostawionego mienia, udziały poszczególnych spadkobierców w tym prawie są uwarunkowane wielkością przynależnych im udziałów spadkowych. Art. 3 ust. 2 upr nie stanowi wymogu wykazania ciągłości dziedziczenia prawa do rekompensaty, ale tylko następstwa prawnego - tu spadkobrania, jeśli idzie o osoby wskazujące uprawnionego do rekompensaty. Prawo do rekompensaty jest kategorią prawa administracyjnego, które ustalane jest w postępowaniu administracyjnym. W tym postępowaniu podmiot ubiegający się ma wykazać, że spełnia przesłanki materialne prawa (wyrok NSA z 23.8.2013 r., I OSK 593/12; wyrok WSA w Warszawie z 4.4.2014 r., I SA/Wa 1837/13, Lex 1464969). Wykazanie przesłanek materialnych prawa wymaga zatem złożenia dokumentów o których mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 upr bądź zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 kc). Zarzuty 1.a i 2.a, mimo że oparte są na dwu różnych podstawach kasacyjnych, opierają się w istocie na zarzucie naruszenia art. 4 upr (przepisu o charakterze materialnoprawnym). W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 174 ppsa stauuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 672, nb 5, 6) bądź zbędne dublowanie, gdy prawidłowe było zgłoszenie zarzutów w ramach jednej z podstaw kasacyjnych. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. art. 4 upr. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, Naczelny Sąd Administracyjny szerzej odniesie się do zarzutu naruszenia art. 4 upr w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 4 upr. Sąd I instancji nie stosował art. 4 upr i nie przywołał tego przepisu w części motywacyjnej wyroku. Wszelkie rozważania dotyczące treści (czy dotyczy przeniesienia wszelkich praw do nieruchomości pozostawionych za granica, czy też prawa do rekompensaty za owe nieruchomości), ważności bądź skuteczności oświadczenia z 6 grudnia 1957 r., wobec niewydania ostatecznej decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, były przedwczesne. Uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Wyrok oparty jest na prawidłowej wykładni art. 27 upr. Kontrolowane postępowanie zostało wszczęte dnia 8 grudnia 1990 r. (z wniosku skarżącej) i 7 grudnia 2007 r. (z wniosku zainteresowanego), zatem to postępowanie prowadzi się na podstawie przepisów ustawy z 2005 r. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, art. 27 upr nie rozstrzyga problemu właściwych przepisów jedynie o charakterze procesowym, lecz także materialnoprawnym. Nie ulega wątpliwości, że tylko ustawa z 2005 r. określa: kto może obecnie ubiegać się skutecznie o prawo do rekompensaty (art. 2 i 3 upr); formy prawa do rekompensaty (art. 13 ust. 1 upr); wysokość do której dokonuje się zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP; wysokość świadczenia pieniężnego (art. 13 ust. 2 upr); sposób rozliczenia wartości nabytego prawa własności nieruchomości albo prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartości położonej na niej budynków, a także innych urządzeń i lokali, przez osoby, o których mowa w art. 2 lub art. 3 upr. Wszystkie te normy mają charakter materialnoprawny. Ustawa z 2005 r. odnosi się do odrębnych przepisów, które w różnych okresach, dawały podstawę do różnych uprawnień związanych z pozostawieniem mienia poza obecnymi granicami RP (7 dekretów i 4 ustawy z lat 1944-1990; 6 ustaw z lat 1993-1996; ustawa z 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego – Dz. U. z 2004 r. nr 6, poz. 39 ze zm., G. Bieniek, S. Rudnicki, aktualizacja M. Gdesz, Nieruchomości. Problematyka prawna, LexisNexis 2013, s. 173-178, uw. 4-7). Charakterystyczne, że szereg odrębnych przepisów zawierało – przykładowo - jedynie: deklarację o "uwzględnieniu przy rozdziale ziemi po powrocie do kraju względnie po demobilizacji" (art. 16 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13); pierwszeństwo do otrzymania gospodarstwa rolnego z prawem do zarachowania na pokrycie ceny nabycia gospodarstwa (działki) wartości utraconego (pozostawionego) gospodarstwa (art. 18 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska - Dz. U. nr 49, poz. 279 ze zm.); pierwszeństwo do nabycia domów mieszkalnych przez repatriantów (§ 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste - Dz. U. z 1975 r. nr 2, poz. 9). Tak zróżnicowane uprawnienia wynikały z dominującego – zwłaszcza w okresie bezpośrednio powojennym – cechy świadczenia pomocowego o charakterze w pierwszej kolejności socjalnym przyrzeczonej kompensacji (cz. III.3 uzasadnienia wyroku TK z 15.12.2004 r., K 2/04; cz. III.2.6.1 uzasadnienia wyroku TK z 23.10.2012 r., SK 11/12). Zatem składający oświadczenie z 6 grudnia 1957 r. na podstawie prawa brytyjskiego dawny współwłaściciel nie dysponował dostateczną wiedzą, by móc ocenić, czy jego oświadczenie według prawa polskiego będzie skuteczne, a zwłaszcza, czy i jakie w rzeczywistości uprawnienia osoby wymienione w oświadczeniu będą mogły w oparciu o zróżnicowane i zmieniające się polskie regulacje, zrealizować. Dopiero bowiem ustawa z 2005 r. uregulowała kompleksowo uprawnienia osób dochodzących prawa do rekompensaty, dążąc do zakończenia procesu rozliczeń z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej na skutek okoliczności wymienionych w art. 1 ust. 1 i 2 upr. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że prawo zaliczenia, przewidujące możliwość zaliczenia wartości mienia utraconego przez obywateli Polski pozostawionego poza jej obecnym terytorium na poczet ceny kupna nieruchomości lub opłat z tytułu użytkowania wieczystego, stanowi swoisty surogat utraconego prawa własności, nie będąc jedynie ekspektatywą prawa do rekompensaty, ale uznanym w porządku prawnym Rzeczypospolitej prawem majątkowym o charakterze publicznoprawnym. Prawo to korzysta z gwarantowanej konstytucyjnie ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji; cz. III.A.2 uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19.12.2002 r., K 33/02, OTK-A 2002/7/97, dalej wyrok K 33/02). Zaskarżony wyrok nie narusza art. 3 ust. 1 i 2 upr. Z uwagi na fakt, że prawo spadkobierców do rekompensaty wywodzone jest z prawa nieżyjącego właściciela pozostawionego mienia, udziały poszczególnych spadkobierców w tym prawie są uwarunkowane wielkością przynależnych im udziałów spadkowych. Art. 3 ust. 2 upr nie stanowi wymogu wykazania ciągłości dziedziczenia prawa do rekompensaty, ale tylko następstwa prawnego - tu spadkobrania, jeśli idzie o osoby wskazujące uprawnionego do rekompensaty. Skuteczność wykazania tych przesłanek nastąpi w decyzji merytorycznie rozstrzygającej o prawie do rekompensaty (art. 104 § 1 i 2 kpa), która to decyzja może być przedmiotem postępowania odwoławczego, a następnie odrębnej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.