I SA/Wa 2155/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2017 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] września 2017 r. nr [...] odmawiającą przyznania J. P. specjalnego zasiłku opiekuńczego na H. P. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: J. P. (dalej jako "skarżący") wnioskiem z 18 maja 2017 r. wystąpił o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę H. P., która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Prezydent Miasta P. decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w oparciu o art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", uzależnione jest od sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ wskazał, że wątpliwości w sprawie nie budzi fakt, że H. P. jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu i zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nr [...] wymaga opieki oraz pomocy innych osób, ale kwestia sprawowania tej opieki. W związku z tym organ wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. (dalej jako "MOPS") o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w zakresie sprawowania i rodzaju opieki nad niepełnosprawną. Po otrzymaniu żądanych dokumentów organ uznał, że materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że skarżący sprawuje opiekę nad matką, bowiem pracownik socjalny wielokrotnie wizytował środowisko i nigdy nie zastał go w jej miejscu zamieszkania. W ocenie pracownika socjalnego opieka nad niepełnosprawną nie jest sprawowana właściwie, natomiast dużą pomoc świadczy na jej rzecz syn P. P., który w razie potrzeby dzwoni do ww. pracownika. Zdaniem organu, odwiedziny skarżącego u matki, czy sam kontakt z nią nie są wystarczającą formą sprawowania opieki. Również wskazywane przez skarżącego czynności, jak podawanie leków, przyrządzanie posiłków, robienie zakupów, czy chodzenie z matką do lekarza nie należą do tego rodzaju pilnych zajęć, które nie mogłyby być realizowane mimo podjęcia przez skarżącego zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że skarżący nie sprawuje stałej i długotrwałej opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji swoją decyzję oparł bowiem na oświadczeniu pracownika socjalnego, który twierdził, że wielokrotnie wizytował środowisko i nigdy skarżącego nie zastał w miejscu zamieszkania matki. Ponadto z notatki służbowej z 14 czerwca 2017 r. wynika, że nie było możliwe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z odwołującym się, bowiem w dniu 13 czerwca 2017 r. nie zastano go u matki w godzinach popołudniowych, zaś w dniu 14 czerwca 2017 r. w godzinach porannych. Skarżący w odwołaniu od powyższej decyzji podkreślił jednak, że w dniu 14 czerwca 2017 r. po godz. 10:30 pracownicy MOPS odwiedzili jego matkę i wówczas był w jej mieszkaniu. Po wizycie tej matkę zabrało pogotowie z uwagi na wysokie ciśnienie. Zdaniem organu odwoławczego z uwagi na rozbieżność między materiałem dowodowym a uzasadnieniem zaskarżonej decyzji i oświadczeniem skarżącego koniecznym stało się ponowne zbadanie, czy skarżący sprawuje opiekę nad matką. Prezydent Miasta P. decyzją z [...] września 2017 r. ponownie odmówił wnioskodawcy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę. Organ wskazał, że w dniu 30 sierpnia 2017 r. otrzymał wyjaśnienia pracowników MOPS (notatkę służbową), z której wynika, że w dniu 6 czerwca 2017 r. zwizytowano środowisko w celu przeprowadzenia ze skarżącym wywiadu, jednak nie zastano go w mieszkaniu matki. Przebywał tam natomiast mężczyzna, który twierdził że jest bratem H. P. i którego poinformowano, że kolejna wizyta pracownika MOPS nastąpi w dniu 8 czerwca 2017 r. W dniu tym skarżący był u matki i wywiad z nim przeprowadzono. W dniu 13 czerwca 2017 r. w godzinach popołudniowych pracownicy socjalni w mieszkaniu H. P. zastali partnerkę jej młodszego syna – P., która poinformowała, że niepełnosprawnej nie ma w domu, bowiem pojechała z synem J. na badania do szpitala. Wychodząc z budynku pracownicy MOPS spotkali matkę skarżącego niosącą zakupy. Potwierdziła ona, że była na badaniach z synem, który obecnie pojechał do swojego mieszkania, a do niej przyjedzie później. W dniu 14 czerwca 2017 r. po raz kolejny pracownicy socjalni odwiedzili H. P. Drzwi otworzył syn P., który poinformował, że skarżący pojechał załatwić sprawy związane z dodatkiem mieszkaniowym. Po około godzinie J. P. zadzwonił do MOPS informując, że matka jest w złym stanie psychicznym. Po udaniu się do jej mieszkania pracownicy socjalni zastali tam skarżącego. W tej sytuacji w ocenie organu, zebrany materiał dowodowy (wywiady środowiskowe przeprowadzone w dniach 6, 8, 13 i 14 czerwca) nie pozwala na stwierdzenie, że skarżący sprawuje stałą i długotrwałą opiekę nad niepełnosprawną matką. Skarżący przebywa u matki jedynie wtedy, gdy wyznaczony jest termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, natomiast w terminach, w których pracownicy MOPS przychodzą bez uprzedzenia, skarżącego nie zastają. Skarżący świadczy zatem na rzecz matki jedynie pomoc doraźną, jak czynią to wobec swoich rodziców również dzieci pracujące. Nie oznacza to zatem, że wnioskodawca nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na opiekę nad matką. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że od 2012 r. miał przyznany zasiłek dla opiekuna w kwocie 520 zł, lecz został on mu odebrany w marcu 2017 r. z uzasadnieniem, że nie sprawuje opieki nad matką. Podkreślił, że jest jedyną osobą, która opiekę taką może świadczyć, bowiem brat P. jest chory, zaś pozostali bracia przebywają za granicą. Podkreślił, że towarzyszy matce podczas wizyt lekarskich, na badaniach, robi z nią zakupy, lecz czasem musi też załatwiać własne sprawy. Skarżący zakwestionował ustalenia pracowników socjalnych, które stały się podstawą wydania decyzji pierwszej instancji. Wskazał, że choć od 2012 r. opiekuje się matką w taki sam sposób i było to oceniane pozytywnie, od 2017 r. jest to opieka niewystarczająca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] października 2017 r. utrzymało w mocy decyzję z [...] września 2017 r. uznając, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że udzielana przez skarżącego pomoc matce nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 16a u.ś.r., tj. nie ma charakteru stałego. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że skarżący zamieszkuje ze swoją rodziną, tj. żoną, dwoma synami i dwoma pasierbami. Jego matka mieszka pod innym adresem z synem P. i jego rodziną, jednak prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. H. P. ma jeszcze dwóch synów mieszkających zagranicą. Nie jest ona osobą leżącą i wiele spraw załatwia samodzielnie, natomiast w razie problemów syn P. dzwoni do skarżącego z prośbą o pomoc. Podczas wywiadu środowiskowego skarżący podał, że opiekuje się matką w godzinach od 8 do 17 lub 18, a czasami dłużej, jednak z wizytacji przeprowadzonych przez pracowników socjalnych wynika, że nie zastano go podczas wizytowania środowiska w dniu 1, 6, 13 i 14 czerwca 2017 r. Wprawdzie w dniu 13 czerwca 2017 r. skarżący towarzyszył matce na badaniach, jednak zaraz po nich odwiózł ją pod blok z zakupami, a sam wrócił do własnego mieszkania. Podobnie w dniu 14 czerwca 2017 r. w godzinach porannych skarżącego nie zastano u matki. Choć zatem tego dnia w późniejszych godzinach pracownicy MOPS już go tam zastali, to nie sposób uznać, aby była to opieka stała. Kolegium wskazało, że "opieka stała" jest opieką nieprzerwaną, ciągłą, codzienną, a w niektórych przypadkach wręcz całodobową. Oznacza ona wykonywanie czynności bezpośrednio przy osobie chorej w sposób nieprzerwany. Pomoc skarżącego matce w czynnościach wskazywanych w odwołaniu, nie może stanowić o tym, że zapewnia on stałą lub długotrwałą opiekę nad matką, jak wymaga tego art. 16a u.ś.r., tym bardziej w sytuacji, gdy matka wraca sama do domu z zakupami. Odnosząc się do wskazywanych przez skarżącego okoliczności otrzymywania przez niego wnioskowanego świadczenia od 2012 r. organ wskazał, że właśnie ze względu na brak sprawowania opieki Prezydent Miasta P. decyzją z [...] marca 2017 r. zmienił własną decyzję ostateczną przyznającą zasiłek dla opiekuna w ten sposób, że od 1 marca 2017 r. odmówił skarżącemu przedmiotowego zasiłku w związku z opieką nad matką. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] kwietnia 2017 r. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P. wskazał, że jest jedyną osobą mogącą sprawować stałą opiekę nad niepełnosprawną matką, bowiem jeden z braci jest chory, natomiast dwóch pozostałych przebywa poza granicami kraju. Matka skarżącego jest natomiast po operacji [...] (nie mówi), ma [...] i leczy się [...]. Skarżący zaznaczył, że od 2014 r. miał przyznany zasiłek dla opiekuna z uwagi na opiekę nad matką. Wywiady środowiskowe przeprowadzano wtedy co pół roku. Odnosząc się do wskazywanych przez pracowników MOPS okoliczności niezastania skarżącego w mieszkaniu matki podczas kilku wizytacji w czerwcu 2017 r. wskazał, że oprócz opieki nad matką, musi on również załatwiać jej sprawy poza mieszkaniem, jak chociażby wykupienie leków, czy zrobienie zakupów. Skarżący musi też zajmować się własnymi sprawami tym bardziej, że ma żonę i pod opieką czworo dzieci w wieku [...] lat, [...] lat, [...] lat i [...] roku. We wskazywanym w decyzji dniu wizytacji 13 czerwca 2017 r. skarżący załatwiał w urzędzie dodatek mieszkaniowy, natomiast w dniu następnym był w zakładzie energetycznym w P. Zaraz po tym, bo o godz. 9:30 pojechał do matki i zadzwonił do MOPS-u. O godz. 10:30 odwiedzili go pracownicy socjalni. Skarżący wskazał, że nie może podjąć zatrudnienia, gdyż nie miałby kto zająć się jego niepełnosprawną matką. Okoliczność sprawowania codziennej opieki mogą również potwierdzić sąsiedzi matki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z [...] października 2017 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] września 2017 r. odmawiającą J. P. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 16a u.ś.r., zgodnie z którym, w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r. poz. 2082 oraz z 2016 r. poz. 406 i 1271) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1). W przedmiotowej sprawie nie jest sporne spełnienie przez skarżącego ustawowego kryterium dochodowego. Nie jest też kwestionowany warunek posiadania przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie z określonymi w powołanym przepisie wskazaniami, jak również istnienie obowiązku alimentacyjnego wobec matki. Poza sporem jest także okoliczność, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. Kwestią sporną pozostaje natomiast ocena charakteru opieki faktycznie przez skarżącego sprawowanej nad H. P. Organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie zakwestionowały bowiem sprawowanie tej opieki w sposób stały. Swoje rozstrzygnięcia oparły na wyjaśnieniach i wywiadach środowiskowych przeprowadzonych przez pracownika socjalnego, który wskazał, że w dniu 6 czerwca 2017 r. zwizytował środowisko w celu przeprowadzenia ze skarżącym wywiadu, jednak nie zastano go w mieszkaniu matki. Przebywał tam natomiast mężczyzna, który twierdził że jest bratem H. P. i którego poinformowano, że kolejna wizyta pracownika MOPS nastąpi w dniu 8 czerwca 2017 r. W dniu tym skarżący był już u matki i wywiad z nim przeprowadzono. W dniu 13 czerwca 2017 r. w godzinach popołudniowych pracownicy socjalni w mieszkaniu H. P. zastali partnerkę jej młodszego syna, która poinformowała, że niepełnosprawnej nie ma w domu, bowiem pojechała z synem J. na badania do szpitala. Wychodząc z budynku pracownicy MOPS spotkali matkę skarżącego niosącą zakupy. Potwierdziła, że była na badaniach z synem, który obecnie pojechał do swojego mieszkania, a do niej przyjedzie później. W dniu 14 czerwca 2017 r. rano po raz kolejny pracownicy socjalni odwiedzili H. P. Drzwi otworzył jej syn P., który poinformował, że skarżący pojechał załatwić sprawy związane z dodatkiem mieszkaniowym. Po około godzinie J. P. zadzwonił do MOPS informując, że matka jest w złym stanie psychicznym. Po udaniu się do jej mieszkania pracownicy socjalni zastali tam skarżącego. Zdaniem organów, powyższe ustalenia nie pozwalają na stwierdzenie, że skarżący sprawuje stałą i długotrwałą opiekę nad niepełnosprawną matką. Wynika z nich natomiast, że przebywa u matki jedynie wtedy, gdy wyznaczony jest termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, natomiast w terminach, w których pracownicy MOPS przychodzą bez uprzedzenia, skarżącego nie zastają. Skarżący świadczy na rzecz matki jedynie pomoc doraźną, jak czynią to wobec swoich rodziców również dzieci pracujące. Nie oznacza to, że wnioskodawca nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na opiekę nad matką. Odnosząc się do podjętych przez organy rozstrzygnięć zauważyć należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia stałej opieki. Przyjąć trzeba, że z samej swojej istoty stała opieka powinna być opieką ciągłą, nieprzerwaną, codzienną. Z ustaleń pracownika socjalnego, jak i odwołań składanych w toku postępowania, wynika, że skarżący pozostaje w 6-osobowej rodzinie, mieszka z żoną, dwoma synami i dwoma pasierbami w P. przy ul. [...]. Jak ustalono ponadto w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 8 czerwca 2017 r., matka skarżącego mieszka wraz z synem P. i jego rodziną w P. przy ul. [...], jednak prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Niepełnosprawna ma jeszcze dwóch synów, którzy mieszkają zagranicą. Skarżący dojeżdżając do matki świadczy jej niezbędną pomoc w czynnościach dnia codziennego: m.in. gotuje i podaje posiłki, podaje leki, umawia wizyty lekarskie, jeździ na te wizyty i wykupuje leki i robi inne zakupy. Przyjeżdża do matki codziennie, w miarę potrzeb nawet częściej, bo jak podaje, spędza u niej około 9 godzin dziennie, a czasem dłużej (od godz. 8 do 17 lub 18). Ponadto, w miarę potrzeby dojeżdża do matki również w nocy i tam śpi, gdyż jest w stałym kontakcie z bratem P. i jego konkubiną, którzy informują skarżącego na bieżąco telefonicznie o stanie matki podczas jego nieobecności. Z powyższego w ocenie Sądu wynika, że skarżący choć nie mieszka z matką, gdyż mieszka ze swoją rodziną, to jednak do matki przyjeżdża codziennie i świadczy jej wówczas wszelką niezbędną pomoc w czynnościach dnia codziennego. Choć nie przebywa z matką 24h na dobę, to gdy zaistnieje taka potrzeba przyjeżdża do niej i opiekuje się nią. Bieżącą informację o stanie matki uzyskuje od mieszkającego razem z nią brata – P. (który również jest osobą chorą). Samo oparcie się przez organy i pracowników MOPS na okoliczności nieobecności skarżącego w mieszkaniu matki w czasie wizytowania środowiska, nie świadczy jeszcze w sposób oczywisty o niewłaściwym sprawowaniu opieki. Trudno wymagać, aby wnioskodawca przebywał w miejscu zamieszkania matki przez cały dzień, oczekując na pracownika socjalnego. Inaczej rzecz ujmując, z samego faktu, że skarżącego nie było w domu w czasie trzech wizytacji nie można było wyprowadzić wniosku, że nie zajmuje się on matką w sposób właściwy. Organy w ogóle nie rozważyły twierdzeń skarżącego, że w razie potrzeby może on szybko stawić się w domu matki (czemu dał wyraz w dniu 14 czerwca 2017 r. stawiając się zaraz po wyjściu pracowników socjalnych) i nie wykonuje on żadnej pracy zarobkowej z uwagi na potrzebę sprawowania opieki nad matką, na którą to opiekę składa się również załatwianie spraw mieszkaniowych, wizyt lekarskich, czy robienie zakupów. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym wywiadu środowiskowego nie można wyprowadzić również wniosku, aby matka skarżącego była osobą zaniedbaną. Natomiast z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że H. P. zaliczona została do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagających stałej lub długotrwałej opieki innych osób. W ocenie Sądu, w opisanych okolicznościach stanu faktycznego, sama okoliczność zamieszkiwania przez skarżącego w innym miejscu, jak również trzykrotne niezastanie go w mieszkaniu matki nie wyklucza jeszcze sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną, a spełnienie przesłanki stałej opieki wymaga głębszej analizy ze strony organów, bowiem okoliczność ta nie została dostatecznie wyjaśniona. Powyższe skutkowało naruszeniem przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), a w konsekwencji również art. 16a ust. 1 u.ś.r. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, że sam fakt uzyskiwania w latach ubiegłych przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, nie oznacza, że zasiłek ten należy się na stałe. Mogą bowiem ulec zmianie warunki jego przyznania, np. strona uzyskująca świadczenie podejmie zatrudnienie, czy też zaprzestanie stałej opieki nad osobą jej wymagającej. Wskazać jednak należy, na co słusznie wskazuje skarżący, że choć opiekę nad matką sprawuje w jednakowy sposób od wielu lat, obecnie organy administracji publicznej odmawiają przyznania wnioskowanego zasiłku twierdząc, że opieka ta nie ma charakteru stałego. Niewyjaśnienie przez organy w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, jakie okoliczności uległy zmianie w stosunku do lat ubiegłych, nie czyni zadość wyrażonej w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę organy uwzględnią dostrzeżone przez Sąd uchybienia w postępowaniu wyjaśniającym oraz przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie dokonają oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.