I SA/Wa 216/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi [..] Parku [..] w Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [..] listopada 2010 r. nr [..] po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora [..] Parku Narodowego od decyzji Wojewody [..] z dnia [..] grudnia 2009r. nr [..] stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Miasta [..] i Gminy [..] z dnia [..] sierpnia 1977r. nr [..] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości [..] położonej w gm. kat. [.], objętej Lwh [..], o łącznej powierzchni [..] ha oznaczonej jako parcela 1. kat. [....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Naczelnik Miasta [..] i Gminy [..] decyzją z dnia [..] sierpnia 1977 r., nr [.] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem opisanej wyżej nieruchomości, jako stanowiącej własność M. z [.] Pismem z dnia [..] grudnia 1994 r. M. P. w imieniu małoletniego syna M. G. R. wystąpiła o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji z dnia [..] sierpnia 1977 r. Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] września 1996 r. nr [..] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [.] i Gminy [..] z dnia [..] sierpnia 1977 r. Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [.] stycznia 2003 r. nr [..] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [..] z dnia [..] września 1996 r. nr [..]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2115/04 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [..] stycznia 2003 r. nr [..] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [..] z dnia [..] września 1996r. nr [..]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w postępowaniu nie brali udziału w charakterze stron postępowania spadkobiercy M. G. S. Ponadto decyzja z dnia [.] sierpnia 1977 r. została skierowanie do osoby nieżyjącej co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] grudnia 2009 r. nr [..] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta [..] i Gminy [..] z dnia [..] sierpnia 1977 r. nr [..]. Dyrektor [..] Parku Narodowego pismem z dnia [..] stycznia 2010r. wniósł odwołanie od decyzji Wojewody [..] z dnia [..] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że decyzja o wywłaszczeniu została wydana zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś ewentualne uchybienia przy jej wydawaniu nie mogą być traktowane jako rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji. Ponadto wskazał, iż właścicielka hipoteczna przedmiotowej nieruchomości nie żyła od ponad roku przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a postępowanie spadkowe po niej zostało zakończone niemal na pół roku przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto, w chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej jedynym właścicielem nieruchomości był J. G. [..], który z mocy prawa nabył ową nieruchomość już w dniu [.] listopada 1971 r. (Akt Własności Ziemi z dnia [..] września 1977r. - decyzja deklaratoryjna). O tym fakcie organ wywłaszczeniowy nie mógł wiedzieć, gdyż właściciel nieruchomości nie ujawnił swoich praw w księdze wieczystej, ani nie zgłosił się w postępowaniu wywłaszczeniowym. Tym samym, w opinii pełnomocnika, można co najwyżej uznać, iż decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4). Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [..] listopada 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżaną decyzję. W uzasadnieniu Minister Infrastruktury stwierdził, iż w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej organ, który prowadzi to postępowanie, ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa - co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, w granicach określonych decyzją. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa, to powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16.03.2005 r., sygn. I SA/Wa 188/05, nie publ.). Organ podkreślił, że przedmiotowej sprawie stanowisko zajął już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, pow. 1270) ocena prawna wyrażona w orzeczeniach sądu wiążą sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2005 r., Wojewoda [..] uzupełnił materiał dowodowy o dokumenty niezbędne do ustalenia czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [..] sierpnia 1977 r. pochodzi od strony postępowania oraz ustalił krąg podmiotów będących stronami w rozumieniu art. 28 kpa. W toku postępowania ustalono, że wnioskodawcą przedmiotowego postępowania jest M. G. R. - następca prawny po M. G. (postanowienia Sądu Rejonowego w [..] Wydział Cywilny z dnia [..] marca 1977 r. sygn. akt [..] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Z. Wydział I Cywilny z dnia [..] września 2002 r. sygn. akt [..].) Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. nr 10, poz. 64). Zgodnie z art. 17 ust. 1 i art. 19 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, o wszczęciu postępowania właściwy naczelnik powiatu zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. W niniejszej sprawie zawiadomieniem z dnia [..] sierpnia 1976 r. nr [..] Naczelnik Miasta [..] i Gminy [..] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Naczelnik Miasta [..] i Gminy [..] decyzją z dnia [..] sierpnia 1977 r. nr [..] orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność M. z B. G. i jak wynika z treści decyzji ustalił na rzecz M. z B. stosowne odszkodowanie. Zatem organ skierował decyzję do M. G. tj. do osoby zmarłej w 1975 r., i tym samym rażąco naruszono prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, należało stwierdzić nieważność kwestionowanej decyzji. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] listopada 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [.] reprezentujący Skarb Państwa. W uzasadnieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 156 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że w toku postępowania wywłaszczeniowego z uwagi na brak adresu właścicielki wywłaszczanej nieruchomości M. z B. z G. [..] zamieszczono obwieszczenie wzywające wszelkie zainteresowane osoby do wzięcia udziału w sprawie. Tym samym w ocenie skarżącego spadkobiercy zostali prawidłowo zawiadomieni o wszczęciu postępowania i mogli w nim wziąć udział. Skarżący zaakcentował, że mimo kilkukrotnych obwieszczeń, spadkobiercy wymienionej zmarłej nie zgłosili się, a nadto wbrew ustawowemu obowiązkowi nie dokonali aktualizacji wpisu w księdze wieczystej. Nadto skarżący wskazał, że w chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej jedynym właścicielem przedmiotowej nieruchomości był J. G., który z mocy samego prawa nabył ową nieruchomość już [..] listopada 1971 r. - a więc na 6 lat przed wywłaszczeniem. W ocenie skarżącego to on, a nie jego matka M. z B. G. -powinien być stroną postępowania wywłaszczeniowego, o czym jednak organ nie wiedział i wiedzieć nie mógł, przez zaniedbanie samego właściciela, który nie dość, że starania o uwłaszczenie się podjął dopiero po 6 latach, to na dodatek nie zgłosił się do udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, mimo zamieszczanych kilkakrotnie obwieszczeń. Skarżący uważa, że to spadkobiercy nie wykazali się nienależytą starannością, natomiast organ działał w sprawie zgodnie z przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako "P.p.s.a.") ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W piśmiennictwie (J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze, Warszawa 2004, str. 223) podkreśla się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalna polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że wyrokiem z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2115/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju z dnia [..] stycznia 2003 r. nr [..] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [..] z dnia [.] września 1996 r. nr [..] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [..] z dnia [..] sierpnia 1977 r. Powołany wyrok nie został przez żadną ze stron zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego a tym samym wyrażona w nim ocena prawna wiąże zarówno organ administracyjny jak i sąd administracyjny stosownie do powołanego art. 153 P.p.s.a. Ocena prawna jaka wyłania się z wyroku z dnia 1 marca 2005 r. sprowadza się do tego, że w prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym nie brali wobec charakterze stron spadkobiercy M. G. Ponadto wskazano, że skierowanie decyzji z dnia [..] sierpnia 1977 r. do osoby nieżyjącej stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Po zapoznaniu się z sentencją i treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz materiałem zebranym w przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia twierdzenia, iż naruszono przedstawioną zasadę związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Minister Infrastruktury , do którego przedmiotowa sprawa trafiła do rozpatrzenia, wydał bowiem decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [..] z dnia [..] sierpnia 1977 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości [...], położonej w gm.kat. [..] o łacznej pow. [..] ha oznaczonej jako parcela l.kat. [..], jako stanowiącej własność M. z B. Natomiast zaskarżoną decyzją z dnia [..] listopada 2010 r. Minister Infrastruktury utrzymał ww. decyzję w mocy. Organy trafnie uznały, że skierowanie decyzji wywłaszczeniowej do osoby nieżyjącej ( z akt sprawy wynika bowiem, że M. G. zmarła [..] lutego 1975 r.) stanowi rażące naruszenie przepisów art. 156 par. 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, iż prowadzenie postępowania i skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania decyzji nie miała już przymiotu strony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2010 r. I SA/Wa 1518/2009 LexPolonica Nr 2238514, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r. I SA/Wa 995/2008 LexPolonica Nr 2058930, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2002 r. I SA 428/2001 OSP 2004/3 poz. 33, ).Prowadzenie postępowania administracyjnego, w sytuacji śmierci strony i wydanie w stosunku do niej decyzji narusza w normy art. 30 § 1 i 30 § 4 k.p.a. Strona postępowania posiadać musi zdolność prawną, a więc zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków w sferze prawa materialnego. Zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną strony ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przymiot strony przysługujący osobie fizycznej zgodnie z art. 8 § 1 k.c. od chwili urodzenia, wygasa z chwilą jej śmierci. Art. 30 § 4 k.p.a. stanowi natomiast, iż w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia są prawa dziedziczne. Uregulowanie w decyzji uprawnień i obowiązków osoby zmarłej, która nie ma zdolności prawnej, zamiast jej następców prawnych stanowi zatem naruszenie prawa – art. 30 § 4 k.p.a.Takie naruszenie unormowania art. 30 § 1 i 30 § 4 k.p.a., ma charakter rażącego naruszenia prawa. Jest ono w sposób oczywisty sprzeczne z wyraźną treścią tych przepisów i wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. Nie stwierdzono również, aby decyzja z dnia [..] sierpnia 1977 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Wskazać jednocześnie należy, że zarzuty skargi w zasadzie odnoszące się do prawidłowości prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego nie mają w przedmiotowej sprawie znaczenia w związku z oceną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2115/04 . Orzeczenie powyższe nie zostało zaskarżone skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania, w związku z czym uzyskało walor prawomocności. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku .