I SA/Wa 2165/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska asesor WSA Marek Maliński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. K., J. E., J. K., K. K., T. K. i A. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr DAP-WOSRFR.7281.23.2023.MSo w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę. Postanowieniem z 31 sierpnia 2023 r. nr DAP-WOSRFR.7281.23.2023.MSo Minister Spraw i Administracji, po rozpoznaniu zażalenia A. K., J. E., J. K., K. K., T. K. i A. K., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z 7 czerwca 2023 r. nr NSP-V.7541.189.2017.KP o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym; Postanowieniem z 2 kwietnia 2019 r. nr NSP-V.7541.189.2015.KP Wojewoda [...] zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez rodzinę K., tj. w B., T., S. oraz w N., tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Wojewoda wskazał, że pismem z 12 marca 2019 r. pełnomocnik stron postępowania adw. M. S. wniósł o jego zawieszenie z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego, tj. konieczności prawomocnego zakończenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po A. K. Wobec powyższego organ uznał, że rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej zależy od uzyskania stwierdzenia nabycia spadku po A. K. w drodze prawomocnego postanowienia sądowego, co umożliwi ustalenie grona osób uprawnionych do ubiegania się o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Pismem z 2 kwietnia 2019 r. Wojewoda [...] wezwał strony do postępowania na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. do dostarczenia prawomocnego postanowienia spadkowego lub o dziale spadku po A. K. Pismem z 19 sierpnia 2022 r. A. K., J. E., J. K., K. K., T. K. i A. K. wystąpili do Wojewody [...] o podjęcie zawieszonego postępowania oraz wydanie decyzji częściowej, to jest z pominięciem określenia udziału w prawie do rekompensaty przypadającego J. K. (P.) i M. P. Strony wskazały, że osoby te utraciły obywatelstwo polskie wskutek nabycia obywatelstwa niemieckiego, a postępowania spadkowe mogą toczyć się tylko w Niemczech, co może trwać bardzo długo, a nawet nie zakończyć się ustaleniem praw spadkowych po tych osobach. Postanowieniem z 7 czerwca 2023 r. Wojewoda [...] odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli A. K., J. E., J. K., K. K., T. K. i A. K. Postanowieniem z 31 sierpnia 2023 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia 7 czerwca 2023 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że podstawą zawieszenia przedmiotowego postępowania była konieczność wykazania następców prawnych po A. K. Minister podkreślił, że zgodnie z polskim porządkiem prawnym okoliczność dziedziczenia potwierdza prawomocne postanowienie sądu w przedmiocie nabycia spadku lub posiadający taką samą moc notarialny akt poświadczenia dziedziczenia. Nie jest natomiast możliwe aby organ administracji dokonywał samodzielnie ustaleń w tej kwestii na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów lub ewentualnie informacji udzielanych przez stronę. Minister powołał się następnie na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17 i wskazaną tam celowość załatwienia sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty jednym rozstrzygnięciem. Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo Wojewoda [...] zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, wykazując konieczność przedłożenia przez zainteresowane osoby postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po A. K. bądź zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, sporządzonego przez notariusza, czego jednak strony nie uczyniły. W tej sytuacji prawidłowo organ odmówił podjęcia zawieszonego postępowania Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyli A. K., J. E., J. K., K. K., T. K. i A. K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na błędnym utrzymaniu w mocy postanowienia Wojewody o odmowie podjęcia postępowania, podczas gdy prawidłowe było uchylenie tego postanowienia, 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 97 § 2 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że zachodziły podstawy do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności interes skarżących, przemawiały za podjęciem zawieszonego postępowania, 3) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym nieodniesienie się przez organ do wszystkich argumentów skarżących podnoszonych w toku postępowania, co w konsekwencji doprowadziło także do naruszenia: 4) przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 104 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację skutkującą brakiem wydania decyzji częściowej w niniejszej sprawie, to jest z pominięciem określenia udziału w prawie do rekompensaty przypadającego J. K. (P.) oraz M. P., podczas gdy z uwagi na charakter przedmiotowej sprawy, właściwym było wydanie takiej decyzji. Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. W niniejszej sprawie pozostaje bezsporne, że postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2019 r. Wojewoda [...] zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty wskazując, że rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej zależy od uzyskania stwierdzenia nabycia spadku po A. K. w drodze prawomocnego postanowienia sądowego, co umożliwi ustalenie grona osób uprawnionych do ubiegania się o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Jak wynika z akt sprawy, do dnia złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organowi nie dostarczono dokumentów, o których mowa w powyższym postanowieniu o zawieszeniu postępowania, to jest prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po A. K. Oznacza to, że nadal nie ustąpiła przyczyna stanowiąca podstawę zawieszenia przedmiotowego postępowania. W tej sytuacji organ nie mógł pozytywnie rozpatrzyć wniosku skarżących i orzec o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Dopóki bowiem nie zostanie spełniony warunek, z powodu którego organ ostatecznie zawiesił postępowanie administracyjne (czyli nie ustąpią przyczyny zawieszenia), to niezależnie od obecnej oceny prawidłowości zawieszenia, organ nie ma podstaw prawnych do jego podjęcia. Zgodnie z art. 97 § 2 kpa, dopiero gdy ustąpią przyczyny zawieszenia postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W rozpatrywanej sprawie oznacza to możliwość podjęcia zawieszonego postępowania dopiero po dostarczeniu prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po A. K. Tym samym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 97 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło również do zarzucanego naruszenia art. 104 § 2 k.p.a. Formułując ten zarzut skarżący podnieśli, że organ dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu, co skutkowało niewydaniem decyzji częściowej w niniejszej sprawie, to jest z pominięciem określenia udziału w prawie do rekompensaty przypadającego J. K. (P.) oraz M. P. W ocenie skarżących, z uwagi na charakter przedmiotowej sprawy organ powinien był wydać decyzję częściową. Sąd powyższego stanowiska skarżących nie podziela. Prawidłowo bowiem w tym zakresie organ odwoławczy powołał się na treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17, zgodnie z którą złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 ustawy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej uchwały, wymienione w art. 8 ust. 1 ustawy elementy decyzji, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy, wskazują na celowość załatwienia sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty jednym rozstrzygnięciem. Uznać zatem trzeba, że w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty powinno być prowadzone jedno postępowanie, którego uczestnikami mają być wszyscy współuprawnieni spadkobiercy nieżyjących właścicieli. Prawo do rekompensaty z punktu widzenia przedmiotowego jest jednym uprawnieniem z jednego tytułu prawno-faktycznego. Wielość podmiotów uprawnionych nie skutkuje wielością uprawnień, wielu uprawnionym przysługuje jedno prawo do rekompensaty, zachodzi zatem przypadek współuczestnictwa materialnego. Jego konsekwencje procesowe powinno ustalać się z uwzględnieniem stosunku administracyjnoprawnego, norm prawa materialnego i przepisów procesowych. Powyższe argumenty poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzą do trafnego wniosku, że złożenie przez jednego ze spadkobierców wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty powoduje wszczęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty przysługującego wszystkim współspadkobiercom (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2037/16, Lex nr 2483999). W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się również, że uprawnienie do rekompensaty zabużańskiej wynikające z jednej podstawy faktycznej i prawnej w przypadku współwłaścicieli albo spadkobierców, nie tylko w fazie sposobu realizacji, przybiera charakter uprawnienia, do którego konkurują poszczególne osoby. Potwierdzenie prawa do rekompensaty jednemu ze współuprawnionych zmniejsza zakres świadczenia, które może uzyskać inna osoba (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1494/11, Lex nr 1397143). Zatem każdy ze współuprawnionych ma interes prawny w każdym postępowaniu, którego przedmiotem jest potwierdzenie prawa do rekompensaty, które to prawo przysługuje także jemu z mocy unormowania materialnoprawnego. Skutkuje to oceną o obowiązku zawiadomienia o postępowaniu wszystkich stron uprawnionych na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 585/11, Lex nr 1218884, oraz 16 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2993/12, Lex nr 1518062). Wobec powyższego uznać trzeba, że organ nie ma możliwości prowadzenia postępowania z pominięciem określenia udziału w prawie do rekompensaty przypadającego niektórym współuprawnionym, jak sugerują to skarżący, lecz zobligowany jest do ustalenia wszystkich pozostałych osób uprawnionych. Powołana uchwała o sygn. akt I OPS 3/17 potwierdza zatem ustawową zasadę przysługiwania przymiotu strony postępowania administracyjnego wszystkim uprawnionym do rekompensaty za daną nieruchomość. Pominięcie zaś stron postępowania administracyjnego stanowi wadę skutkującą jego wznowieniem (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W niniejszej sprawie skarżący nie zdołali skutecznie wykazać dopuszczalności pominięcia w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty pozostałych jego stron. Zapewnienie im udziału w postępowaniu jest ustawowym obowiązkiem organu administracji zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 3 i art. 5 ust. 4 ustawy z 8 lipca 2005 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.