I SA/Wa 2166/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z [...] grudnia 1966 r. nr [...] o przejęciu na własność państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego własność A. M. Powyższa decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] grudnia 1966 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M., w następstwie uwzględnienie wniosku A. M., orzekło o przejęciu na podstawie art. 7 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. - o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin (Dz.U. Nr 38, poz. 166) na własność Państwa nieruchomości rolnej o pow. [...] ha, położonej na terenie wsi [...], stanowiącej własność A. M. Jednocześnie organ, z uwagi na występujące u właścicielki zadłużenie, do ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego ustalił obszar przejmowanej nieruchomości na [...]ha. Pismem z 26 sierpnia 2004 r. A. M. – następca prawny dawnej właścicielki, co potwierdzone zostało postanowieniem Sądu Rejonowego w M. z [...] grudnia 2004 r., sygn. akt [...], wystąpił o zwrot części przejętego przez Państwo gruntu o pow. [...] ha. Wniosek ten, początkowo rozpoznawany przez organ wojewódzki, a następnie przekazany zgodnie z właściwością Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, został przez A. M. doprecyzowany pismem z [...] marca 2011 r., w którym wskazał on, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z [...] grudnia 1966 r. W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] kwietnia 20013 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. oceniając, że przy jej wydawaniu nie naruszono w sposób rażący prawa, jak też nie jest ona obarczona żadną inną wadą prawna wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Przywołując treść art. 7 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. Minister wskazywał, że nieruchomość rolna mogła być w całości przejęta na rzecz Państwa na wniosek jej właściciela. Zwracał jednocześnie uwagę, że w myśl art. 11 ust. 2 tej ustawy w sytuacji istniejącego po stronie właściciela zadłużenia przekraczającej 25% wartości gruntów wchodzących w skład nieruchomości, przy ustalaniu prawa do zaopatrzenia emerytalnego oraz jego wysokości uwzględnia się obszar nieruchomości pomniejszony o taki obszar, którego wartość odpowiada nadwyżce zadłużenia ponad 25% wartości wszystkich gruntów. Obszar ten ustala się przy uwzględnieniu przeciętnej wartości gruntów całej przejętej nieruchomości. Tak też w niniejszej sprawie został on ustalony przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Minister podkreślił przy tym, że w zakresie rozliczeń z tytułu istniejącego zadłużenia obciążającego właściciela nieruchomości, nie była wymagana jego zgoda. Organ administracji publicznej bowiem zobligowany był z mocy ustawy do jego rozliczenia. Samo natomiast postępowanie w sprawie przejęcia nieruchomości w zamian za rentę zostało zainicjowane przez A. M., która w tym przedmiocie dwukrotnie występowała do ówczesnych organów - pismami z 27 czerwca 1966 r. oraz 30 sierpnia 1966 r., uzasadniając potrzebę przejęcia gospodarstwa rolnego przez Państwa złym stanem zdrowia i niezdolnością do dalszej w nim pracy. Konkludując Minister stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń faktycznych oraz prawnych nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że kontrolowana decyzja z 1966 r. rażąco narusza prawo. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. M. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, ze intencją jego matki (A. M.) było przekazanie całego gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę, a nie jego części tj. [...] ha. Ponieważ zaś na poczet renty został przekazany taki areał, to pozostałe [...] ha winny być zwrócone. W jego ocenie gdyby w 1966 r. przejęto całość gospodarstwa renta byłaby wyższa. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] czerwca 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] kwietnia 2013 r., podtrzymując podniesioną w nim argumentację. Odnosząc się natomiast do stanowiska strony Minister wyjaśnił, że w zamian za rentę przejęto całość należącej do A. M. nieruchomości rolnej o pow. [...] ha wraz zabudowaniami, co było zgodne z wolą tej właścicielki, czego potwierdzeniem jest to, że nigdy przejęcia nieruchomości ona nie kwestionowała. Natomiast areał [...] ha dotyczy obszaru uwzględnionego przy ustalaniu prawa do zaopatrzenia emerytalnego i ustalony on został po odliczeniu ciążącego na gospodarstwie zadłużeniu, w sposób określony w art. 11 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. To zaś, że przejmowane gospodarstwo rolne faktycznie było zadłużone potwierdzał sama wnioskodawczyni w piśmie z 27 czerwca 1966 r. Organ nadzoru wyjaśnił także, że wypłata świadczeń jest kwestią następczą w stosunku do wydanej decyzji i pozostaje bez wpływu na jej ważność Na powyższą decyzję A. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie prawa, a to poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z [...] grudnia 1966 r. Skarżący podnosił, że intencją jego matki - A. M. było przekazanie całości gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami na rzecz Państwa w zamian za rentę, a nie jego części tj. [...] ha. Z tego względu część tego gospodarstwa o pow. [...] ha winna być zwrócona następcą prawnym właścicielki. Podkreślał także, że jego matka nigdy nie wyraziła zgody na piśmie na przejęcie części gospodarstwa w zamian za długi, a Minister rozpoznając sprawę nie odniósł się w całości do jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wniósł on o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2013 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania – [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się więc ponownie istoty sprawy (tu kwestii przejęcia nieruchomości rolnej na rzecz Państwa), ale jedynie ocenia legalność wydanego rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów, w kontekście ustalonego wówczas przez organy stanu faktycznego. Materialnoprawną podstawę weryfikowanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z [...] grudnia 1966 r., stanowił art. 7 ust. 1 ustawy 28 czerwca 1962 r. - o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin (Dz.U. Nr 38, poz. 166), zgodnie z którym nieruchomość rolna mogła być przejęta na własność Państwa w całości na wniosek jej właściciela. Poza wymogiem złożenia przez właściciela nieruchomości rolnej wniosku o jej przejęcie w całości, powołana ustawa nie zawierała innych przesłanek umożliwiających wydanie (w ramach uznania administracyjnego), przez właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej w tym względzie decyzji. Areał przejętego gospodarstwa uwzględniany był, w myśl art. 11 ust. 1 oraz art. 15 powołanej ustawy przy ustaleniu praw do zaopatrzenia emerytalnego i jego wysokości. Z tego względu był on niezbędnym elementem rozstrzygnięcia o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa, o czym stanowił art. 27 ust. 2 tej ustawy. Nie w każdych jednak warunkach obszar przejmowanego gospodarstwa był tożsamy z obszarem ustalonym dla ww. celów. Ustawodawca bowiem przewidział obligatoryjne jego pomniejszenie w sytuacji stwierdzenia istniejącego po stronie właściciela nieruchomości zadłużenia z nią związanego względem Państwa i spółek wodnych. Zgodnie bowiem z ust. 2 art. 11 omawianej ustawy w sytuacji gdy zadłużenie nieruchomości właściciela nieruchomości rolnej przekracza 25% wartości gruntów wchodzących w skład nieruchomości, przy ustalaniu prawa do zaopatrzenia emerytalnego oraz jego wysokości uwzględnia się obszar nieruchomości pomniejszony o taki obszar, którego wartość odpowiada nadwyżce zadłużenia ponad 25% wartości wszystkich gruntów. Obszar ten ustala się przy uwzględnieniu przeciętnej wartości gruntów całej przejętej nieruchomości. Ustalenie więc w decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej areału tej nieruchomości podlegającego uwzględnieniu przy ustaleniu prawa do zaopatrzenia emerytalnego (pomniejszonego w stosunku do całkowitej jej powierzchni ze względu na istniejące po stronie właściciela gruntów zadłużenie), nie oznacza - jak zdaje się interpretować to skarżący - że orzeczeniem tym rozstrzygano o przejęciu na rzecz Państwa wyłącznie części nieruchomości rolnej. Przejęciu bowiem podlegała ona w całości, a jedynie na potrzeby przyszłego prawa do świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ich wysokości, w decyzji tej nie uwzględniano areału przejmowanej nieruchomości o wartości odpowiadającej kwocie istniejącego zadłużenia, które to zadłużenie po myśli art. 8 ust. 1 powołanej ustawy podlegało wówczas ex lege umorzeniu. Jak zasadnie przy tym zauważył organ nadzoru, uwzględnienie przy przejmowaniu na rzecz Państwa nieruchomości rolnej na wniosek właściciela, ciążącego na nim zadłużenia nie było uzależnione od wyrażenia przez niego w tym względzie zgody, lecz stanowiło jeden z obligatoryjnych elementów jakie podejmując rozstrzygnięcie w sprawie przejęcia nieruchomości organ winien z urzędu uwzględnić. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt złożenia przez matkę skarżącego – A. M., będącą właścicielką nieruchomości rolnej o pow. o pow. [...]ha, położonej na terenie wsi [...] wniosku o przejęcie tej nieruchomości na rzecz Państwa. Wniosek ten, datowany na dzień 30 sierpnia 1966 r., znajduje się w zachowanych aktach archiwalnych. Warto przy tym zauważyć, że było to kolejne wystąpienie przez właścicielkę o przejęcie nieruchomości rolnych. Po raz pierwszy zwróciła się ona w tym względzie z podaniem do ówczesnych organów rolnych w dniu [...] czerwca 1966 r. Wówczas jednak wniosek jej nie został uwzględniony. (vide decyzja z [...] sierpnia 1966 r. nr [...]). Okolicznością niesporną jest także, że na właścicielce tej ciążyło zadłużenie względem Państwa z tytułu zobowiązań mających związek z przedmiotową nieruchomością. Fakt istnienia zadłużenia potwierdzała sama właścicielka przejętego gospodarstwa w swoim pierwszym wystąpieniu do Prezydium Powiatowej Radny Narodowej w M., a w aktach archiwalnych sprawy zachowało się szczegółowe rozliczenie kwoty tego zadłużenia wynoszącego łącznie [...] złotych, co w myśl metodologii przeliczania zadłużenia na hektary przyjętej w ust. 2 i 3 art. 11 powołanej ustawy, przy zawartym w tym rozliczeniu założeniu, że dla przejmowanych gruntów miarodajna jest przeciętna ceny [...] ha gruntów ornych, [...] klasy w strefie wiejskiej oddalonej wynoszącej wówczas [...] zł, odpowiadało powierzchni [...] ha. Skoro zatem właścicielka nieruchomości rolnej złożyła wniosek o jej przejęcie w całości, a przejmowane gospodarstwo było zadłużone na ww. kwotę (co odpowiadało wartości [...] ha gruntów), to wydanej w takich okolicznościach faktycznych sprawy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z [...] grudnia 1966 r. uwzględniającej ten wniosek i orzekającej o przejęciu całej ww. nieruchomości o pow. [...]ha (punkt 1 decyzji z [...] grudnia 1996 r.) przy jednoczesnym ustaleniu dla celów zaopatrzenia emerytalnego powierzchni przejmowanej nieruchomości w wymiarze [...] ha (punkt 2 decyzji) nie sposób zarzucić naruszenia prawa, a tym bardziej naruszenia go w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowo zatem Minister odmówił stwierdzenia jej nieważności. Wprawdzie w decyzji tej nie określono wartości gruntów i budynków wchodzących w skład nieruchomości, czego wymagał wspomniany już wyżej art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r., a co uszło uwadze organu nadzoru, jednakże to uchybienie przepisom powołanej ustawy nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, prowadzące do eliminacji decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Zważyć bowiem należy, że o tym czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – a więc skutki, które wywołuje decyzja niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1683/11 Lex nr 1356965). O ile więc w niniejszej sprawie można mówić o zaistnieniu dwóch pierwszych ww. przesłanek – niewątpliwie bowiem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. nie zamieszczając w swoim rozstrzygnięciu jednego z obligatoryjnych elementów decyzji wymienionych w art. 27 ust. 2 powołanej ustawy w sposób oczywisty naruszyło ten przepis, a on sam w procesie stosowania nie wymaga skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych - to nie można stwierdzić zaistnienie w niej ostatniej z tych przesłanek. Nie sposób bowiem uznać by w konsekwencji naruszenia ww. przepisu podjęte w sprawie rozstrzygnięcie wywołało skutki, których istnienia nie można pogodzić z regułami i zasadami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym. Jedynym wszak skutkiem kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięcia było przeniesienie własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a to było zgodne z obowiązującym w tym względzie porządkiem prawnym oraz intencją dotychczasowej właścicielki nieruchomości wyrażoną w podaniu z [...] sierpnia 1966 r. Skarżący nie wykazał przy tym by kontrolowane rozstrzygnięcie obarczone było jakąkolwiek inną kwalifikowaną wadą prawną opisaną w § 1 art. 156 k.p.a., prowadzącą do jego nieważności. Takich wad nie dostrzegł także prowadzący postępowania nadzorcze Minister oraz rozpoznający niniejszą skargę Sąd. Orzeczenie to było bowiem wydane przez organ właściwy w sprawie, miało oparcie w obowiązujących przepisach ustawy z 1962 r., nie dotyczyło sprawy, która byłaby rozstrzygnięta już inną ostateczną decyzją, zostało skierowane do osoby będącej stroną w sprawie, było od dnia jego wydania wykonalne, a jego wykonanie nie wymagało podejmowania czynności zagrożonych karą, wreszcie nie zawierało także innych wad skutkujących jego nieważnością ex lege. To zaś oznacza, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2013 r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja tego organu z [...] kwietnia 2013 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia, mimo braku zawarcia w jej uzasadnieniu rozważań co do konsekwencji naruszenia przez organ rolny art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. (którego to naruszenia organ nadzoru w istocie nie dostrzegł), jest zgodna z prawem. Sam natomiast brak odniesienia się przez Ministra do naruszenia przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej ww. przepisu, oceniać należy wyłącznie jako uchybienie normom zawartym w art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a., które nie miało i nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Niezależnie bowiem od tego, czy rozważania w tym względzie poczynione by były przez organ nadzoru i znalazły swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie implikowałyby podjęcia rozstrzygnięcia o odmiennej treści. Nie ma zatem podstaw do uchylenia z tych powodów zaskarżonej decyzji. Prowadziłoby to bowiem jedynie do zbędnego przedłużenia postępowania nadzorczego i utrzymywania stanu niepewności prawnej, mimo że ostateczne rozstrzygnięcie sprawy, wobec oczywistego braku zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 1966 r. z przyczyn ujętych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (i braku innych kwalifikowanych wad prawnych), byłoby tożsame z treścią rozstrzygnięcia zawartego w kwestionowanej obecnie decyzji. Wbrew zarzutom skargi, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2013 r. ustosunkował się do wszystkich argumentów strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zważyć bowiem należy, że jedynym zarzutem sformułowanym w tym wniosku był zarzut naruszenia prawa spowodowany rzekomym orzeczeniem o przejęciu części należącego do matki wnioskodawcy gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, podczas gdy jej intencją było przekazanie całości tego gospodarstwa, w zamian za rentę, która wówczas byłaby wyższa. Do tego zaś zarzutu i uzasadniającej go argumentacji strony Minister odniósł się wprost na str. 3 uzasadnienia swojej decyzji. A to oznacza, że formułowany w tym względzie zarzut skargi nie ma jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw. Skoro więc podjęte w postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, a przy jego wydawaniu nie doszło do istotnego naruszenia norm postępowania administracyjnego, to wniesiona na nie skarga A. M. jako niezasadna podlegać musiała oddaleniu. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.