I SA/Wa 2167/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z [...] września 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania A. K., uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] czerwca 2012 r. nr [...], orzekającą o pozostawieniu bez rozpatrzenia podania A. K. o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności, środków czystości oraz odzieży społecznej, i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z [...] maja 2012 r. A. K. wystąpił o przyznanie mu pomocy finansowej w formie zasiłku na zakup żywności, środków czystości i odzieży. Wnioskodawca nie zgodził się jednak na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i udzielenie informacji o swojej sytuacji życiowej oraz materialnej. Odmówił również złożenia w tym względzie oświadczeń. W tym stanie rzeczy Prezydent Miasta P., powołując się na art. 64 § 2 k.p.a., decyzją z [...] czerwca 2012 r. orzekł o pozostawieniu podania A. K. bez rozpatrzenia. O decyzji tej A. K. wniósł odwołanie, podnosząc w nim, że jego sytuacja rodzinna jest znana Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w P. z wywiadów prowadzonych z jego siostrą . W następstwie rozpoznania powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] września 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło prowadzone przed tym organem postępowanie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wywodził, że pozostawienie podania bez rozpoznania, z powodu niewykonania żądania jego uzupełnienie sformułowanego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., nie wymaga wydania jakiegokolwiek orzeczenia – decyzji czy postanowienia. Ma ono bowiem charakter czynności materialnotechnicznej. Organ prowadzący postępowanie winien jedynie zawiadomić pisemnie wnioskodawcę o tym fakcie. Wydanie zatem decyzji w niniejszej sprawie skutkuje koniecznością jej uchylenia i umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Na powyższą decyzję A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc w niej, że są przesłanki do rozpoznania jego podania, a tym samym postępowanie przez niego zainicjowane nie powinno być umorzone. W oparciu o tak uzasadnione zarzuty wniósł on o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; przywoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 135 tej ustawy sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując oceny w ramach tych kryteriów zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2011 r., nr [...], Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, co skutkuje uchyleniem tej decyzji, jak też uchyleniem na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] czerwca 2012, nr [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta P., którą organ ten pozostawił bez rozpatrzenia podanie strony o przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, umorzyło postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji, wskazując na jego bezprzedmiotowość. Powodów bezprzedmiotowości organ odwoławczy, jak wynika z uzasadnienia decyzji (choć nie zostało to wprost wyartykułowane) upatruje w braku wyrażenia przez wnioskującego o przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej zgody na przeprowadzenie z nim wywiadu środowiskowego i odmowę złożenia oświadczeń o swojej sytuacji materialnej. Stanowisko to uznać jednak należy za błędne. Wprawdzie literalne brzmienie art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.; przywoływanej dalej jako: "u.p.s."), stanowiącego, iż "decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia (...) wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego", może sugerować, że niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego stanowi przeszkodę do wydania decyzji zarówno pozytywnej jak i negatywnej, to jednak przy interpretacji i stosowaniu tego przepisy nie można pomijać wyraźnego nakazu, wynikającego z art. 11 ust. 2 u.p.s. W tym ostatnim unormowaniu jednoznacznie zaś wskazano, iż brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej stanowi podstawę "odmowy przyznania świadczenia". Jedną natomiast z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym jest, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, odmowa wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (por. wyroki NSA: z 6 września 2009 r. sygn. akt I OSK 571/11, Lex nr 965925; z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 60/11, Lex nr 1081038). Przy wykładni art. 106 ust. 4 u.p.s. nie można również abstrahować od celu, w jakim wywiad ten jest prowadzony, którym jest ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o pomocy (art. 107 ust. 1 u.p.s.), a więc sytuacji, w oparciu o którą ocenia się zaistnienie przesłanek do przyznania stronie przewidzianego ww. ustawą wsparcia. Uniemożliwienie więc przez stronę ustalenia istotnych dla przyznania świadczenia okoliczności faktycznych nie wywołuje bezprzedmiotowości postępowania, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co prowadzić by musiało do jego umorzenia, lecz powoduje nieprzysługiwanie uprawnienia z powodu niewykazania ustawowych przesłanek jego przyznania. Konkludując zatem stwierdzić należy, że przewidziany w art. 106 ust. 4 u.p.s. wymóg przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przed wydaniem decyzji, rozumiany być musi jak warunek konieczny dla wydania decyzji w przedmiocie pomocy społecznej, ale jedynie takiej, w której sposób załatwiania sprawy (negatywny bądź pozytywny dla strony) zdeterminowany jest okolicznościami odnoszącymi się do sytuacji majątkowej i osobistej jednostki ubiegającej się o wsparcie. Natomiast, uniemożliwienie przez stronę przeprowadzenie takiego wywiadu, samo w sobie nie jest i nie może być przeszkodą wykluczającą wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, ale jedynie prowadzi do braku możliwości uzyskania przez stronę żądanej pomocy, a więc do wydania decyzji odmownej. Odmowa ta jest przy tym konsekwencją braku współpracy osoby ubiegającej się o pomoc społeczną z pracownikiem socjalnym, a nie oceny ustalonej sytuacji osobistej i majątkowej tej osoby, w kontekście przesłanek uzyskania świadczenia przewidzianego ustawą o pomocy społecznej. Wydanie zaś decyzji umarzającej postępowanie w związku z odmową wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy odmowa ta następuje równocześnie z rezygnacją z ubiegania się o przyznanie świadczenia. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, o czym świadczy zarówno treść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji (w którym A. K., podtrzymuje żądanie przyznania mu zasiłku) jak też treść samej skargi. W tym stanie rzeczy umorzenie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji w sprawie zainicjowanej podaniem A. K. jako bezprzedmiotowego, po uchyleniu wydanej przez ten organ decyzji o pozostawienia ww. podania bez rozpoznania, wydane zostało z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a naruszenie tych przepisów miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Zgodzić się natomiast należy z organem odwoławczym, że orzeczenie przez Prezydent Miasta P. w formie decyzji o pozostawieniu ww. podania bez rozpatrzenia, nie znajduje podstaw w obowiązującej przepisach procedury administracyjnej. Decyzja administracyjna rozstrzyga wszak sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (por. art. 104 § 2 k.p.a.). Natomiast instytucja pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia jest czynnością procesową organu, polegającą na nienadawaniu dalszego biegu podaniu (mającemu inicjować postępowanie w sprawie), w sytuacji opisanej w art. 64 § 2 k.p.a. i poinformowaniu o tym fakcie strony. Jest to więc jedynie czynność materialno-techniczna. Zatem już z tego tylko względu należało tę decyzję uchylić. Jednakże nie oznacza to, co należy wyraźnie podkreślić, że w realiach rozpoznawanej sprawy istniały w ogóle podstawy do skorzystania z tej instytucji przez organ pierwszej instancji. Zważyć bowiem należy, że pozostawić bez rozpoznania można jedynie podanie obarczone brakami formalnymi, a więc takie, w którym nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, a także takie, które nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile strona mimo wezwania do usunięcia tych braków, w wyznaczonym terminie tego nie uczyni (por. art. 64 § 1 i 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie podanie A. K. z [...] maja 2012 r. zawierało jednak wszelkie niezbędne elementy formalne pozwalające nadać mu dalszy bieg. Oznaczony był bowiem wnioskodawca i jego adres, wskazany był w nim przedmiot żądania, było ono również przez stronę podpisane. Ani przepisy kodeksu, ani przepisy ustawy o pomocy społecznej nie ustanawiają innych dodatkowych wymogów formalnych jakie podanie o przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej winno spełniać. Natomiast oświadczenie o sytuacji materialnej wnioskodawcy, czy też wywiad środowiskowy stanowią elementy postępowania dowodowego, a zatem brak takiego oświadczenia (odmowa jego złożenia) jak też niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, wprawdzie uniemożliwi wnioskodawcy uzyskanie oczekiwanego świadczenia, ale nie czyni jego podania nieskutecznym z punktu widzenia możliwości zainicjowania postępowania w sprawie, a w konsekwencji uzyskania jej merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do merytorycznego rozpoznania podania strony.