I SA/Wa 2169/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] września 2018 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na następujący stan sprawy. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] maja 2018 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1992 r., stwierdzającej nabycie przez Przedsiębiorstwo [...] w [...] z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2, położonego w obrębie ewidencyjnym nr [...] przy ul. [...] wraz z nieodpłatnym i odpłatnym nabyciem prawa własności znajdujących się na gruncie budynków, ze względu na brak interesu prawnego skarżącej. [...] S.A. wystąpiły z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2018 r. wskazując, że organ w zaskarżonej decyzji błędnie odmówił skarżącej przyznania przymiotu strony, albowiem uwłaszczona nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie skarżącej. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (wskazaną wyżej decyzją z [...] września 2018 r.) Minister stwierdził, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter przedmiotowy lub podmiotowy. Ostatni z tych przypadków zachodzi wtedy, gdy z żądaniem występuje podmiot, któremu nie służy przymiot strony w postępowaniu. Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W rozumieniu art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Decyzja Wojewody [...] z [...] września 1992 r., której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca spółka, została wydana na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stawały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, o ile nie naruszało to praw osób trzecich. Oznacza to, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot, który reprezentuje Skarb Państwa - właściciela gruntu, uwłaszczane przedsiębiorstwo państwowe i osoba trzecia jeśli wykazała, że przysługują jej prawa do nieruchomości, które mogły zostać naruszone przez uwłaszczenie. Z akt sprawy wynika, że stronami postępowania uwłaszczeniowego zakończonego decyzją Wojewody [...] z 14 września 1992 r., byli: Przedsiębiorstwo [...] jako podmiot uwłaszczony oraz Prezydent Miasta [...], reprezentujący Skarb Państwa. Zatem skarżące Przedsiębiorstwo [...] w [...] nie było stroną przedmiotowego postępowania. Odnosząc się do kwestii identyfikacji działek objętych niniejszym postępowaniem Minister wskazał, że uwłaszczona działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o.o. Działka nr [...] stanowi własność Gminy Miasto [...], co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Natomiast z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. Wobec powyższego stwierdzić [...] S.A. z siedzibą w [...] nie były stroną zaskarżonej decyzji z [...] września 1992 r. oraz nie przysługują jej jakiekolwiek prawa rzeczowe do nieruchomości uwłaszczonej. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wywodzi swój interes prawny powołując się na protokół zdawczo – odbiorczy z [...] marca 1960 r. oraz protokół zdawczo – odbiorczy z [...] kwietnia 1968 r., z których – zdaniem skarżącej – wynika, że to nie podmiot uwłaszczony, a skarżąca zarządzała budynkami posadowionymi na gruncie oznaczonym jako działka nr [...]. Jednakże ewentualne przekazanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie skarżącej nie świadczy, że przysługiwały jej jakiekolwiek prawa rzeczowe do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (aktualnie działki nr [...], nr [...] i nr [...]), które mogłyby zostać naruszone decyzją z [...] września 1992 r. W wyroku z 21 października 2016 r., I OSK 1546/16, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawa, które mogą zostać naruszone w wyniku uwłaszczenia osób prawnych na nieruchomościach stanowiących w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa lub gminy (związku międzygminnego), to prawa podmiotowe, przysługujące osobom trzecim do nieruchomości objętych zarządem tych osób prawnych. Mogą to być albo prawa rzeczowe przysługujące osobom trzecim do tych samych nieruchomości, albo ostatecznie ukształtowane, przed dniem 5 grudnia 1990 r., ekspektatywy ustanowienia tych praw, znajdujące oparcie w przepisach prawa materialnego. Do kategorii tej nie należą uprawnienia o charakterze obligacyjnym, takie jak np. dzierżawa czy najem nieruchomości objętych uwłaszczeniem albo roszczenia z tytułu nakładów inwestycyjnych, poniesionych na nieruchomość. Tym bardziej nie należy do nich posiadanie nieruchomości, jeżeli nie wynika z niego maksymalnie ukształtowana ekspektatywa nabycia prawa rzeczowego. Zatem skarżącej spółce w dniu wydania zaskarżonej decyzji z [...] września 1992 r., jak i obecnie, nie przysługują żadne prawa rzeczowe do przedmiotowego gruntu ani inne prawa, które uwłaszczenie mogło naruszać, jak również nie była stroną zaskarżonej decyzji. W związku z tym skarżąca nie wykazała, że przysługuje jej interes prawny w niniejszym postępowaniu. Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] września 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły [...] S.A. w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w skutek tego przyjęcie, że skarżącej nie służy przymiot strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1992 r. z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej; 2. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu. Umarzając postępowanie nadzorcze wobec decyzji uwłaszczeniowej z powodu braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy (art. 105 § 1 i art. 28 k.p.a.), organ nadzoru stwierdził, że wnioskodawcy nie przysługują żadne prawa rzeczowe do przedmiotowego gruntu ani inne prawa, które uwłaszczenie mogłoby naruszać, jak również wnioskodawca nie był stroną kwestionowanej w nadzorze decyzji. Co do zasady jest to stanowisko poprawne, ale nie w okolicznościach tej sprawy. Tu bowiem wnioskodawca postępowania nadzorczego swój interes prawny opiera na istnieniu takiego samego roszczenia w stosunku do mienia (lub jego części), które stanowiło przedmiot uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...] w [...], w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r., potwierdzonego decyzją Wojewody [...] z [...] września 1992 r. W orzecznictwie podnosi się natomiast, że prawa osób trzecich, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r., to nie tylko prawa rzeczowe do nieruchomości, ale także roszczenia, które mogą prowadzić do powstania praw rzeczowych na nieruchomości (zob. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I OSK 3155/15). Z tego punktu widzenia, błędnie pojmując w okolicznościach tej sprawy interes prawny wnioskodawcy postępowania nadzorczego (art. 28 k.p.a.), organ nadzoru nie wyjaśnił sprawy w sposób dostateczny, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżąca spółka powołuje się bowiem na to, że Przedsiębiorstwo [...] w [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. nie zarządzało budynkami posadowionymi na działce nr [...], a także bocznicą posadowioną na tym gruncie, gdyż zarządzała nimi skarżąca, jako następczyni prawna podmiotów, którym przysługiwało prawo zarzadu do tej nieruchomości. Jak podnosi skarżąca, protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] marca 1960 r. nieruchomość stanowiąca parcelę nr [...], w wyniku podziału której powstała działka o numerze [...], została przekazana w użytkowanie przez Zakłady [...] w [...] na rzecz [...] Zakładów [...] w [...], które następnie przekazały tę nieruchomość wraz z magazynami protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] kwietnia 1968 r. na rzecz Zakładów [...] w [...]. W takiej sytuacji zadaniem organu nadzoru było ustalenie, czy w wyniku wskazanych wyżej protokołów zdawczo-odbiorczych mogło powstać prawo użytkowania na rzecz poprzedników prawnych skarżącej, które następnie z mocy prawa (zob. art. 87 w tekście pierwotnym ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – Dz. U Nr 22, poz. 99) przekształciło się w zarząd. Jeśli organ nadzoru przesądziłby, że co do zasady prawo zarządu po stronie poprzednika prawnego skarżącej mogło w powyższy sposób powstać, to powinien ustalić zasięg przestrzenny tego prawa. W tym celu potrzebna byłaby synchronizacja geodecyzjna nieruchomości, o których mowa w protokołach zdawczo-odbiorczych, z obecnymi numerami geodezyjnymi działek, w celu ustalenia, czy działka nr [...], na której znajdują się budynki wspomniane przez skarżącą, była objęta zarządem na rzecz poprzedników prawnych skarżącej spółki. W tych czynnościach skarżąca powinna współdziałać z organem nadzoru, który powinien wezwać skarżącą do wykonania powyższej synchronizacji geodezyjnej. Za wciąż aktualną na gruncie art. 7 k.p.a. należy uznać tezę, że "Na organach prowadzących postępowanie spoczywają dwa obowiązki: po pierwsze, określenie z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i – po drugie – obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Takie obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, (...) obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby w stosownym terminie przedstawiła dowody na okoliczność, od której zależy korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy. Niedopełnienie tego obowiązku przez stronę uzasadnia wyciągnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków określonych w ustawie (...)" (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2007 r., I OSK 1802/06, ONSAiWSA 2008/4/73; LEX nr 419829). Tak więc przed rozstrzygnięciem o interesie prawnym skarżącej we wszczętym przez nią postępowaniu nadzorczym organ nadzoru powinien wezwać skarżącą do wykonania wskazanych wyżej czynności dowodowych i na tej podstawie ustalić, czy jej poprzednicy prawni dysponowali prawem zarządu do spornych nieruchomości, co przesądzać będzie o jej interesie prawnym. Jeśli tak, to następnie organ ustali, jaki miało to wpływ na byt prawny decyzji Wojewody [...] z [...] września 1992 r. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.