I SA/Wa 2171/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Dyrektora [...] w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania Izby Celnej we W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta [...]. z dnia [...]grudnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie przekazania w trwały zarząd, na rzecz Izby Celnej we W., nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy: Prezydent [...] decyzją z dnia [...]grudnia 2004 r., nr [...] przekazał w trwały zarząd Izbie Celnej we W. zabudowaną nieruchomość położoną we W. przy ulicy [...], oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...], , obręb [...], o powierzchni [...] ha. Pismem z dnia 7 maja 2010 r. Związek Gmin [...] w Rzeczypospolitej Polskiej wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, zarzucający jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu swojego wniosku strona wskazała, że zarządzeniem z dnia [...]stycznia 1998 r. Komisja Regulacyjna do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich wszczęła postępowanie regulacyjne w przedmiocie przekazania na rzecz Gminy [...] we W. prawa własności nieruchomości posadowionej we W. przy [...]. Wnioskodawca wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. postępowania sądowe lub administracyjne dotyczące nieruchomości objętych postępowaniem regulacyjnym, ulegają zawieszeniu z mocy samego prawa. Zdaniem wnioskodawcy, Prezydent W. prowadząc postępowanie administracyjne zakończone następnie ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. dotyczącą nieruchomości położonej we W. przy ulicy [...], w sytuacji, gdy nieruchomość ta od dnia 26 stycznia 1998 r. jest przedmiotem postępowania regulacyjnego, naruszył w sposób rażący przepis art. 32 ust. 4 wyżej przywołanej ustawy. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...]listopada 2010 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. oraz art. 101 Kpa, zawiesił z urzędu postępowanie nieważnościowe wszczęte na wniosek Związku Gmin [...] w Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...]marca 2011 r., nr [...], rozpoznając zażalenie na ww. postanowienie Wojewody [...] , utrzymał je w mocy i przekazał sprawę do Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich. Powyższe postanowienie stanowiło przedmiot skargi Związku Gmin [...] w Rzeczypospolitej Polskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 971/11 uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...]grudnia 2004 r., nr [...]. Prowadząc postępowanie w trybie art. 156 § 1 Kpa Wojewoda [...]stwierdził, że zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, postępowanie sądowe lub administracyjne dotyczące nieruchomości, o których mowa w art. 30 tej ustawy, ulega zawieszeniu, a sądy oraz organy administracji rządowej i samorządowej przekazują ich akta do Komisji Regulacyjnej. Organ I instancji ustalił, że Komisja Regulacyjna do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich, działająca na podstawie ustawy z dnia 20 lutego 1997 r., zarządzeniem z dnia [...]stycznia 1998 r. (w treści ustalonej postanowieniem prostującym z dnia [...]kwietnia 2010 r.) poinformowała Gminę [...] we W., Wojewodę [...] oraz Przedsiębiorstwo [...] S.A. o wszczęciu postępowania regulacyjnego w przedmiocie przekazania na rzecz Gminy [...] we W. własności nieruchomości położonych przy ulicy [...] we W. Z akt przedmiotowego postępowania regulacyjnego wynika, że Prezydent W. nabył o nim wiedzę co najmniej z dniem 10 maja 2004 r., kiedy to do tego organu wpłynęło zawiadomienie Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin [...] o rozprawie, mającej się odbyć w dniu 9 czerwca 2004 r., w sprawie z wniosku Gminy [...] we W. o przeniesienie własności nieruchomości położonej we W. przy ulicy [...]. W toku postępowania regulacyjnego Gmina [...]we W. została zniesiona, a w jej miejsce powołany został Oddział Związku Gmin [...] w Rzeczypospolitej Polskiej (uchwała Nr 1[...] Rady Związku Gmin [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. o zniesieniu [...] ). Tym samym Związek Gmin [...] w Rzeczypospolitej Polskiej wstąpił w prawa i obowiązki Gminy [...] we W. W dniu 10 września 2004 r. do Prezydenta W. wpłynął wniosek Izby Celnej we W. o ustanowienie na jej rzecz trwałego zarządu nieruchomości położonej we W. przy ulicy [...]. W tym stanie rzeczy Prezydent W. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., orzekając o przekazaniu w trwały zarząd, na czas nieoznaczony, odpłatnie, na rzecz Izby C. we W., nieruchomości zabudowanej kamienicą o funkcji biurowej, pięciokondygnacyjną, podpiwniczoną z dwiema oficynami i parterową przybudówką o funkcji biurowej, o łącznej powierzchni użytkowej [...] m2 i łącznej kubaturze [...] m³, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej we W. przy ulicy [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb [...], o powierzchni [...] ha. Opłata roczna z tytułu trwałego zarządu przedmiotową nieruchomością została ustalona na kwotę [...]zł. Z powyższego wynika, zdaniem Wojewody, że postępowanie regulacyjne przewidziane przepisami ustawy z dnia 20 lutego 1997 r., w odniesieniu do nieruchomości położonej we W. przy ulicy [...], zostało wszczęte w dniu 26 stycznia 1998 r. i do chwili obecnej nie zostało zakończone. Bezsporny jest zatem fakt, iż decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., przekazująca przedmiotową nieruchomość w trwały zarząd Izbie Celnej we W., wydana została w trakcie trwania tego postępowania regulacyjnego. Związek Gmin [...] w Rzeczypospolitej Polskiej w swym wniosku, który zainicjował niniejsze postępowanie nadzwyczajne, trafnie zatem podniósł, że w tej sytuacji zastosowanie winna znaleźć regulacja zawarta w art. 32 ust. 4 powołanej ustawy. Mając zatem na uwadze, że postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem Izby Celnej we W. z dnia 8 września 2004 r. w sprawie oddania w trwały zarząd nieruchomości położonej we W. przy ulicy [...] niewątpliwie dotyczyło nieruchomości objętej toczącym się postępowaniem regulacyjnym, to okoliczność ta stanowiła bezwzględną i niepodlegającą uznaniu organu konieczność zawieszenia tego postępowania administracyjnego oraz przekazania jego akt Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin [...]. Prezydent W., niedopełniając tego obowiązku, przeprowadził w tym zakresie postępowanie administracyjne, kończąc je ostateczną decyzją z dnia [...]grudnia 2004 r. W ten sposób Prezydent W. naruszył w sposób oczywisty, wyraźny i bezsporny jednoznaczną treść przepisu art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r., czym wypełnił dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. rażąco naruszył prawo. Po rozpatrzeniu odwołania Izby Celnej we W., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...]czerwca 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], popierając w pełni stanowisko organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że przyjęcie wykładni prezentowanej przez Izbę Celną, iż art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. dotyczy wyłącznie postępowań toczących się w dniu wejścia w życie ustawy, miałoby taki skutek, iż cytowany przepis miałby ograniczone zastosowanie i ochrona interesu podmiotu wskazanego w tym przepisie byłaby iluzoryczna. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...]czerwca 2013 r. wniósł Dyrektor Izby Celnej we W., zarzucając naruszenie: 1.przepisów prawa materialnego, tj.: • art. 32 ust. 4 w zw. z art. 30 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 41, poz. 251 ze zm.), zwanej dalej u.g.ż., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowa norma zakazuje prowadzenia postępowania w sprawie przekazania nieruchomości w trwały zarząd na podstawie art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n. • art. 44 i art. 45 u.g.n. poprzez niezastosowanie i tym samym przyjęcie, że decyzja Prezydenta W. o przekazaniu nieruchomości w trwały zarząd Izbie Celnej we W. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. 2.przepisów postępowania, tj.: • art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...], • art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez wadliwe przyjęcie, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności. Wobec tak postawionych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej ppsa) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nie narusza prawa. Przedmiotem postepowania jest decyzja Ministra utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w przedmiocie przekazania w trwały zarząd, na rzecz Izby Celnej we W. nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej we W. przy ul. [...]. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i organ administracyjny ma obowiązek to wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. W orzecznictwie sadowym reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: - oczywistość naruszenia prawa, - charakter przepisu który został naruszony, - oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a więc skutki jakie wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r. III ARN13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36, wyrok NSA z 27 lutego 2009 r., II OSK 257/08 nie publ.). Z powyższego wynika, iż pozytywne rozpatrzenie żądania uzależnione było od wykazania, iż decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. obciąża kwalifikowana wada rażącego naruszenia prawa. Wniosek o stwierdzenie nieważności zmierzał do wykazania, iż ww. decyzja zawiera wadę, gdyż postępowanie dotyczące ustanowienia trwałego zarządu dla nieruchomości położone przy ul. [...] nie mogło zostać wszczęte i zakończone wydaniem decyzji przez Prezydenta W., w sytuacji trwania postępowania regulacyjnego przed Komisją Regulacyjną do Spraw Gmin [...] dotyczącego właśnie tej nieruchomości . Trwały zarząd stanowi formę władania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego określoną w ustawie z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej - ustawa o gospodarce nieruchomościami), Oddanie jednostce organizacyjnej w trwały zarząd nieruchomości stanowiącej własność lub przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ogranicza uprawnienia właścicielskie tych podmiotów. Podmioty te z chwilą oddania nieruchomości w trwały zarząd pozbawione zostają faktycznego władztwa nad nią mimo, że nieruchomości te pozostają w zasobie odpowiednio Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 41 poz. 251 ze zm.) nazwanej na wstępie "ustawą" na wniosek gminy żydowskiej lub Związku Gmin wszczyna się postępowanie, zwane dalej "postępowaniem regulacyjnym", w przedmiocie przeniesienia na rzecz gminy żydowskiej lub Związku Gmin własności nieruchomości lub ich części przejętych przez Państwo (...). Jednakże kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest treść przepisu art. 32 ust. 4 ustawy zgodnie z którym postępowanie sądowe lub administracyjne dotyczące nieruchomości, o których mowa w art. 30, ulega zawieszeniu, a sądy oraz organy administracji rządowej i samorządowej przekazują ich akta do Komisji Regulacyjnej. Bezsporne w sprawie jest, czego również nie kwestionuje skarżący, iż w 1997 r. Gmina [...] we W. wystąpiła z wnioskiem do Komisji Regulacyjnej o wszczęcie postępowania w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem sprawy tj. działki nr [...] położonej we W. przy ulicy [...]. Postępowanie takie zarządzeniem Komisji Regulacyjnej z dnia [...] stycznia 1998 r. zostało wszczęte i do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone. Wszczęcie postępowania regulacyjnego w stosunku do nieruchomości, o których mowa w art. 30 ustawy skutkuje zawieszeniem wcześniej wszczętych postępowań sądowych lub administracyjnych w sprawach nieruchomości objętych wnioskiem regulacyjnym do czasu zakończenia postępowania regulacyjnego, a akta tych spraw podlegają przekazaniu do Komisji Regulacyjnej zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy. Dokonując wykładni art. 32 ust. 4 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej należy uznać, że jego celem jest ochrona interesów gmin wyznaniowych żydowskich ubiegających się o zwrot utraconej nieruchomości, przed podejmowaniem przez władze publiczne, w toku prowadzonego postępowania regulacyjnego, działań skutkujących zadysponowaniem taką nieruchomością na rzecz osób trzecich. Dyspozycja normy prawnej w nim zawartej zakazuje kontynuowania postępowań sądowych i administracyjnych zmierzających do rozporządzenia nieruchomością, która objęta jest równolegle prowadzonym postępowaniem regulacyjnym, obligując organy i sądy do ich zawieszania. Sprzeczne natomiast z ratio legis tego przepisu i jego funkcji gwarancyjnych, byłoby wywodzenia na jego podstawie, że ustanowiony w nim zakaz kontynuowania postępowań administracyjnych odnosi się wyłącznie do postępowań , które toczyły się w dacie wszczęcia postępowania regulacyjnego, ale już nie odnosi się do orzeczeń wydanych w następstwie postępowania przeprowadzonego równolegle z postępowaniem regulacyjnym. Takie stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 971/11, Lex nr 1113483, a sąd w składzie niniejszym tam zaprezentowane rozumienie art. 32 ust. 4 ustawy w całej rozciągłości popiera. Tym samym należy uznać za słuszne stanowisko Ministra zaprezentowane w zaskarżonej decyzji o rażącym naruszeniu, przy wydawaniu kwestionowanej decyzji z dnia 22 grudnia 2004 r., art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r., skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji u ustanowieniu trwałego zarządu do nieruchomości położonej przy ul. Podwale [...] we Q. . Z przyczyn podanych wyżej nie mogą zatem odnieść skutku zarzuty podniesione w skardze, które stanowią polemikę z prawidłowymi ustaleniami organów obu instancji. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.