I SA/Wa 2173/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K., D. K. i M. K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 marca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 650/17 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących K. K., D. K. i M. K. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 28 sierpnia 2020 r. K. K., D. K. i M. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 650/17. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. nr hip.[...] w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący wskazali, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku, mimo że termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Przy czym bezskuteczne pozostało wezwanie skarżących skierowane do organu do wykonania wyroku. Zdaniem skarżących wobec faktu, że Prezydent nie podejmuje czynności zmierzających do zakończenia postępowania, zasadnym jest nałożenie na niego grzywny adekwatnej do jego bezczynności. Jednocześnie zasadne jest w ocenie skarżących przyznanie od Prezydenta na ich rzecz sumy pieniężnej, przy uwzględnieniu funkcji dyscyplinująco-represyjnej oraz funkcji kompensacyjnej. Organ pomimo upływu 2 lat od wydania wyroku w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 650/17 nie podejmuje żadnych realnych działań zmierzających do załatwienia sprawy. W ocenie skarżących Prezydent markuje jedynie prowadzenie postępowania, żądając od stron ponownego przedstawienia dokumentów znajdujących się już w aktach. Ponadto organ od lat nie zleca przygotowania operatu szacunkowego niezbędnego do zakończenia postępowania. Według skarżących w sprawie zachodzi szczególnie drastyczny przypadek zwłoki i istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia na Prezydenta środka w postaci sumy pieniężnej sprawa nie zostanie rozpoznana przez najbliższe miesiące, a nawet lata. Przedmiotem jej jest natomiast przyznanie odszkodowania za majątek rodzinny skarżących, dla których szczególnie dotkliwym jest bezprawne działanie Prezydenta przez lata pozostającego w bezczynności w rozpoznaniu wniosku w sytuacji, gdy obowiązek rozpoznania tego wniosku wynika z przepisów prawa oraz wyroku Sądu. W świetle dotychczasowego przebiegu postępowania oraz braku podejmowania przez organ realnych działań mających na celu rozpoznanie wniosku skarżący obawiają się, że nie doczekają zakończenia postępowania. W konsekwencji wnieśli o wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości stosownej do bezczynności przy rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania - w kwocie 10000 zł, przyznanie od Prezydenta na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł stosownie do art. 157 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzenie od Prezydenta na rzecz każdego ze skarżących zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawnie przypisanych. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że akta przedmiotowego postępowania wraz z prawomocnym wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 650/17 zostały zwrócone do organu w dniu 13 czerwca 2018 r. Wskazał, że postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie do czasu zakończenia postępowania dotyczącego wniosku z dnia 16 lutego 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego opisanego gruntu. Z uzasadnienia znajdującego się w aktach sprawy postanowienia zawieszającego postępowanie wynika, że na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 65), pismem z dnia 21 sierpnia 2017 r. skarżący złożyli wniosek o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Jednakże, jak wynika z akt sprawy, w dniu 16 lutego 1949 r. do Zarządu Miejskiego [...] wpłynął wniosek o przyznanie M. K. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] pod nazwą "[...]" położonej przy ulicach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...] i [...], posiadającej numery hipoteczne "[...]". Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1955 r. odmówiło M. K. oraz współwłaścicielom (nabywcom) przyznania wnioskowanego prawa. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1955 r. W dniu 12 kwietnia 2012 r. do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynął wniosek J. K. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji i orzeczenia w zakresie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] maja 2015 r. umorzył postępowanie w części dotyczącej nieruchomości hipotecznej [...], wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Następnie Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1955 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] p.n. "[...]" nr hip. [...] oraz [...], w części dotyczącej nieruchomości hipotecznej [...] wchodzącej obecnie w skład działek nr [...], [...], [...], [...] i [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z dnia 28 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 607/17 odrzucił skargę na powołaną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. W tej sytuacji pozostaje do rozpatrzenia wniosek złożony w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279) w zakresie działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Podstawę do rozstrzygnięcia sprawy o odszkodowanie daje dopiero odmowa uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) lub umorzenie postępowania w tej kwestii. Natomiast w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie został rozpatrzony wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, a zatem brak jest aktualnie możliwości rozpoznania wniosku odszkodowawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 154 § 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa, sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W przypadku skargi o wymierzenie organowi grzywny z powodu jego bezczynności sąd dokonuje oceny jej zasadności według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Z treści przywołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które łącznie muszą być spełnione, aby sąd mógł organowi administracji wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ ten musi pozostawać w bezczynności po wyroku. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku. Jak wynika z akt sprawy, obie te przesłanki zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 154 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). Jak wynika z akt sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 650/17 zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu 13 czerwca 2018 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.), rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin, w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczynny, winna być rozpoznana. W konsekwencji termin ten upłynął dnia 13 października 2018 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzedniego wezwania przez skarżących do wykonania powyższego wyroku, Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej merytorycznie nie rozstrzygnął. Postanowienie o zawieszeniu postępowania odszkodowawczego zapadło natomiast dopiero w dniu [...] września 2020 r. Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił, to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny Sąd uznał za uzasadniony. Niewykonywanie wyroków sądów godzi bowiem w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 3000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a która w ocenie Sądu jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny, Sąd miał na uwadze okoliczność okresowego zawieszenia biegu terminów procesowych spowodowanych przez epidemię COVID-19, jak również wziął pod uwagę, że po wniesieniu rozpatrywanej skargi, czyli od dnia [...] września 2020 r. postępowanie w sprawie odszkodowania jest zawieszone. Jak już to było wyjaśnione wyżej, wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Stąd podstaw do oddalenia skargi nie można upatrywać w podjęciu przez organ po wniesieniu skargi wpadkowego postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, skutkującego jedynie wstrzymaniem biegu terminów określonych w kodeksie. Fakt ten miał natomiast znaczenie dla wymiaru zasądzonej przez Sąd grzywny. Należy przy tym zauważyć, że przyczyna uniemożliwiająca załatwienie sprawy, która legła u podstaw zawieszenia prowadzonego w niej postępowania (sprawa o ustanowienie obecnie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, za którą skarżący dochodzą odszkodowania), istniała już w dacie wyrokowania w sprawie ze skargi na bezczynność organu. Z tych względów, nie wchodząc obecnie w samą ocenę zasadności zawieszenia postępowania z tej przyczyny (służą bowiem temu odrębne środki prawne), żądanie wymierzenia Prezydentowi grzywny z tytułu zaistniałej zwłoki w wykonaniu prawomocnego wyroku Sąd uznał za zasadne. Rozpoznając sprawę, Sąd stosownie do art. 154 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). Każde niewykonywanie wyroku sądu w demokratycznym państwie prawnym w istocie uznać należy za naganne, lecz Sąd zobowiązany jest w swojej ocenie do uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy. Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na znaczne przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wystąpienia przez skarżących z wezwaniem do wykonania wyroku - nie zakończył sprawy, choć upłynęło ponad 2 lata od wyznaczonego organowi terminu. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów [...] należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a nieliczne podejmowane przez niego czynności mogły być wykonane w dużo krótszym czasie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Od dnia 13 czerwca 2018 r., tj. od wpływu do organu prawomocnego wyroku o sygn. akt I SAB/Wa 650/17 wraz z aktami sprawy, Prezydent przez ponad 5 miesięcy nie dokonał żadnych czynności zmierzających do jej zakończenia, a mających odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Jednocześnie z nadesłanych przez Prezydenta do niniejszej sprawy akt nie wynika, żeby wtedy uznał on za zasadne zawieszenie postępowania odszkodowawczego. Dopiero w dniu [...] listopada 2018 r. zwrócił się do Ministra Inwestycji i Rozwoju o udzielenie informacji, na jakim etapie znajduje się postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1955 r. Pismo to organ ponowił w dniu [...] marca 2019 r. (dopiero po 4 miesiącach). Przy tym od dnia [...] stycznia 2020 r. (kiedy wpłynęło wezwanie skarżących do wykonania wyroku) aż do dnia [...] września 2020 r. (czyli przez 8 miesięcy), w którym postanowieniem zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, organ nie dokonał żadnej czynności w sprawie. Mimo że w realiach omawianej sprawy Sąd uwzględnił okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez epidemię COVID-19, to przedstawiony sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Jednocześnie, w ocenie Sądu, obecnie brak jest usprawiedliwionych podstaw uzasadniających przyznanie na rzecz skarżących od organu tytułem zadośćuczynienia za zaistniałe opóźnienie sumy pieniężnej ustalonej na podstawie art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że skarżący na skutek niewykonania powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a co za tym idzie nierozpoznania przez organ złożonego wniosku w terminie zakreślonym przez Sąd, doznali uciążliwości wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie wnioskowanej sumy pieniężnej i to we wskazanej przez skarżących wysokości (czyli po 5 tysięcy złotych dla każdego z nich). Wyjaśnić należy, że suma pieniężna z art. 154 § 7 powołanej ustawy ma charakter kompensacyjny i prewencyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. Środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, jeszcze nie zachodzi. Tym bardziej, że do rozpoznania pozostaje cały czas mający pierwszeństwo wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości i do czasu zakończenia tego postępowania organ nie ma prawnej możliwości podjęcia i zakończenia zawieszonego postępowania w sprawie odszkodowania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w związku z art. 154 § 6 oraz na podstawie art. 154 § 7 w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.