I SA/Wa 2175/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2016 r. sprawy ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. R.B. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2015r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] października 2014r. nr [...], odmawiającej umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w wysokości [...] złotych. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Wójt Gminy Z. odmówił R.B. umorzenia w całości nienależnie pobranego świadczenia (zasiłku stałego) w wysokości [...] zł. Organ wskazał, iż decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. orzeczono o zwrocie nienależnie pobranego w części zasiłku stałego w kwocie [...] zł za okres od dnia 1 marca 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2014 r. poprzez potrącenie z bieżąco wypłacanego świadczenia po [...] zł miesięcznie. Pismem z dnia 14 sierpnia 2014 r. oraz oświadczeniem z dnia 8 października 2014 r. R.B. zwrócił się o umorzenie całej ww. należności z uwagi na trudna sytuację zdrowotną i finansową. Powołując się na art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, organ I instancji wskazał, iż udzielenie wnioskowanego umorzenia może mieć miejsce, jeśli uiszczenie należności stanowiłoby dla osoby zainteresowanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i mieszka w domu jednorodzinnym, wyposażonym w podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym na stałe. Dochodem wnioskodawcy jest zasiłek stały w wysokości [...] zł. Stałymi wydatkami są: energia elektryczna – [...] zł, śmieci – [...] zł, lekarstwa - średnio [...] zł, butla gazowa – [...] zł, telefon – [...] zł. Ponadto, wnioskodawca systematycznie korzysta z pomocy w formie zasiłków celowych na zakup leków i opału. Zdaniem organu I instancji sytuacja zdrowotna i materialna wnioskodawcy nie daje podstaw do umorzenia w całości przedmiotowej należności. Organ podkreśla, że umorzenie przedmiotowej należności ma charakter wyjątkowy i tylko w wyjątkowych okolicznościach może mieć miejsce. Ponadto wskazuje, iż nienależnie pobrany zasiłek stały był wynikiem zaniedbania wnioskodawcy polegającego na uchybieniu obowiązkowi poinformowania organu o otrzymywanym zasiłku pielęgnacyjnym. Organ wyrażał jednak gotowość rozłożenia przedmiotowej należności na raty. Od decyzji tej odwołał się R.B., wskazując na swoją trudną sytuację finansową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazał, że podstawę prawną do udzielenia wnioskowanego umorzenia zawiera art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 163 z późn. zm.). Stanowi się w nim, iż: W przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności rozłożyć na raty. Działając na podstawie cyt. przepisu, organ administracji publicznej działa w sferze swobodnego uznania, a zatem może, ale nie musi dokonać wnioskowanego umorzenia, nawet jeśli zachodzą przypadki szczególnie uzasadnione. Organ zobligowany jest jednakże przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające i uzasadnić swoją decyzję. W niniejszej sprawie organ I instancji dokonał oceny, czy zachodzą podstawy (przesłanki wskazane w cyt. przepisie) do całkowitego umorzenia przedmiotowej należności. Ocena ta została dokonana po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego. Zdaniem organu I instancji w niniejszej sprawie nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności uzasadniające całkowite umorzenie przedmiotowej należności. Jednocześnie organ wskazuje, że może rozłożyć ją na raty. Organ odwoławczy wyjaśniał, że zwrot przedmiotowej należności został już orzeczony ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., a co za tym idzie ocena zasadności wydania tej decyzji wykracza poza zakres niniejszego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż organ I instancji nie przekroczył granic swobodnego uznania, wyjaśnił przesłanki, którymi się kierował, oraz przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające - organ odwoławczy nie znalazł zatem podstaw do weryfikacji przyjętego rzez organ I instancji rozstrzygnięcia. Kolegium podkreśliło, iż w niniejszej sprawie organ I instancji orzekał jedynie w zakresie dotyczącym umorzenia przedmiotowej należności. Cytowany zaś przepis art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przewiduje również możliwość częściowego umorzenia należności, odroczenia terminu jej płatności bądź też rozłożenia jej na raty. W tym zakresie organ I instancji nie orzekał. Skarżący ma zatem prawo zwrócić się o zastosowanie jednej z wyżej wskazanych ulg. R.B. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2015r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] października 2014r. nr [...], odmawiającą umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w wysokości [...] złotych. Skarżący zwracał uwagę na złą sytuacje zdrowotną, ekonomiczną i mieszkaniową. Podkreślał, że mieszka w starym, rozpadającym się budynku, bez stałej bieżącej wody, prądu czy gazu. Budynek składa się z dwóch izb bez łazienki, ogrzewany jest prymitywnym piecykiem własnej konstrukcji. Dom w którym mieszka nie jest jego własnością, ze sprzętów domowych posiada starą lodówkę i telewizor. Podnosi, że opis przedstawiony przez organy nie jest zgodny ze stanem faktycznym. Skarżący wskazuje, że istotnie prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe ale na przeżycie pozostaje mu około [...] zł miesięcznie. Nie może podjąć pracy z uwagi na stan zdrowia i nie widzi możliwości zmiany swojej sytuacji życiowej na lepszą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej "ppsa") sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w granicach przedstawionych wyżej należało uznać, że decyzje organu podlegały uchyleniu, gdyż nie odpowiadały prawu. Podstawą prawną do udzielenia umorzenia w przedmiotowej sprawie jest art.104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2015r., poz. 163 z późn. zm. - dalej "u.p.s."). Stanowi on, iż: W przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności rozłożyć na raty. Przepis ten powinien być interpretowany w świetle zasad i celów pomocy społecznej. Odstąpienie od żądania zwrotu należności, umorzenie świadczenia nienależnie pobranego, odroczenie terminu zwrotu lub rozłożenie należności na raty może mieć miejsce, jeżeli zwrot wydatków stanowiłby dla danego podmiotu nadmierne obciążenie lub niweczyłby skutki udzielonej pomocy. Nadmierne obciążenie związane jest zwykle z trudną sytuacją materialną zobowiązanego. Należy jednak pamiętać, że z obowiązku zwalniają go niskie dochody, nieprzekraczające kryteriów ustawowych (art. 96 ust. 2 u.p.s.). Ponadto zastosowanie ust. 4 można także uzasadnić sytuacją rodzinną lub życiową. Obowiązek zwrotu należności trzeba również ocenić w świetle skutków przyznanej pomocy. Należy zaznaczyć, że z uprawnienia określonego w ust. 4 organ może skorzystać również w innych szczególnych przypadkach. Ochrona podmiotu zobowiązanego może przyjąć postać całkowitego zaniechania zwrotu świadczenia lub ograniczenia go. Stanowisko organu będące wyrazem władzy dyskrecjonalnej powinno zostać wyrażone w decyzji. Jej wydanie powinna poprzedzać ocena sytuacji zobowiązanego dokonana na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Pośrednio na wykorzystanie tego dowodu ustawodawca wskazuje, upoważniając pracownika socjalnego do wystąpienia z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie należności, jej odroczenie lub rozłożenie na raty (Iwona Sierpowska, Komentarz do art. 104 ustawy o pomocy społecznej, LEX 2014). Należy przy tym zwrócić szczególną uwagę na rangę dowodu w postaci wywiadu środowiskowego, przede wszystkim z uwagi na to jakie konsekwencje wywołuje taki wywiad. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że błędnie przeprowadzony wywiad środowiskowy jest naruszeniem przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 c) ppsa). Organ I instancji w decyzji z dnia [...] października 2014r. Nr [...] wskazuje, że: z dokumentacji znajdującej się w aktach wynika, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Mieszka w domu jednorodzinnym. Mieszkanie wyposażone jest w podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego. Wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym na stałe, którego dochód stanowi zasiłek stały w kwocie [...] złotych. Stałymi miesięcznymi wydatkami są: energia elektryczna – [...] zł, śmieci – [...] zł, lekarstwa - średnio [...] zł, butla gazowa – [...] zł, telefon – [...] złotych. Wnioskodawca systematycznie korzysta z dodatkowej pomocy Ośrodka w formie zasiłków celowych na zakup leków i opału. Powyższy stan faktyczny został ustalony przez organ w sposób niepełny, spłycony i bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przed datą wydania decyzji przez organ I instancji. Wywiad taki bowiem został przeprowadzony dopiero w dniu [...] października 2014r. Wynika z niego m.in., że w domu, w którym skarżący zamieszkuje nie ma łazienki czy WC, jest kuchenka na butle gazową, brak podstawowego sprzętu domowego, przy czym pomieszczenia są czyste i zadbane. Dom ogrzewany jest z kuchni węglowej. Skarżący jest po [...] i wymaga systematycznych konsultacji i stałego przyjmowania leków. Wskazania planu pomocy, to kontynuacja zasiłku stałego oraz opłacanie składki na ubezpieczenie zdrowotne, zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup leków w wysokości [...] złotych. W ocenie Sądu organy I i II instancji poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego naruszyły dyspozycję art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, poprzez brak zebrania w stopniu wyczerpującym materiału dowodowego a zwłaszcza zaniechania przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Powyższe przełożyło się na błędne ustalenia czy zachodzą przesłanki do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w wysokości [...] złotych. W przedmiotowej sprawie organy naruszyły przepisy postępowania, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 c) ppsa). Sąd zobligowany był zatem do uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi wywiad środowiskowy, w sposób rzetelny i kompleksowy odniesie się do ustaleń, które z niego będą wynikały i oceni czy zachodzą przesłanki z art. 104 ust. 4 u.p.s., w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Organ winien przy tym zastosować właściwą wykładnie wspomnianego przepisu i odróżnić uznaniowość od dowolności. Ustawodawca używając zwrotu "(...) może (...) umorzyć (...)" przesądził, że decyzja organu w tym zakresie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma możliwości wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. W razie stwierdzenia, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji dochodowej i rodzinnej zobowiązanego organ ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności. Nie może to jednak oznaczać dowolności organu przy podejmowaniu decyzji. Kwestia działania organów administracji publicznej w ramach tzw. "uznania administracyjnego" była wielokrotnie wyjaśniana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku z 16 listopada 1990 r. sygn. akt III SA 7900/98, publ. Lex nr 47243, w wyroku z 28 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2486/01, publ. Lex nr 149543. Wniosek skarżącego winien zostać rozpatrzony przy uwzględnieniu jego sytuacji dochodowej i rodzinnej, a wyciągnięte na tej podstawie wnioski nie mogą być dowolne. Organ odwoławczy poczyni zatem ustalenia w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 kpa) i zbada go w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 kpa). Zwłaszcza należy mieć na uwadze, że umorzenie powinno mieć miejsce wówczas, jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, W przedmiotowej sprawie skarżący utrzymuje się wyłącznie z różnych form pomocy społecznej, jest osoba schorowaną, wymagającą specjalistycznego leczenia i stałego przyjmowania leków, jego warunki życiowe wskazują na skrajne ubóstwo a jednocześnie skarżący jest osobą utrzymująca porządek, starająca się zorganizować sobie życie w trudnych warunkach. Okoliczności te przemawiałby za zastosowaniem dyspozycji art. 104 ust. 4 u.p.s., Sąd nie może tu jednak wkraczać w zakresu uznaniowości organu a jedynie wskazać pewne aspekty sprawy. Niezależnie od tych rozważań braki w samym postępowaniu organów spowodowały potrzebę uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.