I SA/Wa 2177/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) sędzia WSA Bożena Marciniak asesor WSA Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. S. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r. nr KOC/1744/Go/22 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania [...], decyzją z 15 czerwca 2022 r., nr KOC/1744/Go/22, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: "Prezydent") z 17 lutego 2022 r. nr 50/2022 orzekającą o umorzeniu postępowania o zwrot nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...], w odniesieniu do jej części stanowiącej aktualnie działkę ewidencyjnej nr [...] o pow. 292 m2 z obrębu [...] jako bezprzedmiotowego. Decyzja Kolegium wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Część nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], zapisana w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...], stanowiąca plac oznaczony na planie sytuacyjnym pod nr [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) dalej: "dekret warszawski". Zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy opinią geodezyjną sporządzoną w dniu 26 lutego 2016 r. przez uprawnionego geodetę mgr inż. [...], obecnie grunt ten obejmuje działki ewidencyjne: nr [...] -cz. z obrębu [...] stanowiącą drogi o pow. 203 m2, będącą własnością Skarbu Państwa; nr [...] -cz. z obrębu [...] stanowiącą drogi o pow. 709 m2 będącą własnością Skarbu Państwa; nr [...] z obrębu [...] stanowiącą zurbanizowany teren niezabudowany o pow. 292 m2 będącą własnością Miasta Stołecznego Warszawy; nr [...] z obrębu [...] stanowiącą zurbanizowane tereny niezabudowane o pow. 1108 m2 będącą własnością podmiotu prywatnego. Z treści ww. opinii wynika ponadto, że część dz. ew. nr [...] oraz część dz. ew. nr [...], a także dz. ew. nr [...] o łącznej pow. 1204 m2 znajdują się na terenie objętym działaniem dekretu warszawskiego, zaś dz. ew. nr [...] o pow. 1108 m2 stanowi teren objęty wywłaszczeniem. Jak stanowi zaświadczenie z 4 lutego 1971 r., nr L. dz. 401/71 wystawione przez Państwowe Biuro Notarialne w Warszawie Sekcja IX, w ewidencji gruntów nie była prowadzona tabela likwidacyjna wsi [...] Nr [...]. Ze znajdującej się w aktach sprawy poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii aktu notarialnego sporządzonego za Repertorium nr [...] w dniu 3 maja 1943 r. wynika, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli małżonkowie [...]. Przeddekretowi właściciele nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...] nie złożyli w terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej gruntu. Zgodnie z nieformalną umową z 31 marca 1949 r. małżonkowie [...] sprzedali przedmiotową nieruchomość o łącznej powierzchni 2760 m2 małżonkom [...]. Wnioskami z 31 stycznia 1990 r., z 24 kwietnia 1991 r. oraz z 14 lutego 1992 r. [...] (następcy prawni [...] na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z [...] grudnia 1971 r., sygn. akt [...] oraz [...] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 1991 r., sygn. akt [...]) wystąpili o odzyskanie nieruchomości położnej w Warszawie przy ul. [...]. Urząd Dzielnicy Gminy Warszawa [...] decyzją z 22 września 1992 r. nr [...] odmówił uwzględnienia ww. wniosków z uwagi na złożenie ich po terminie. Następnie w dniu 16 września 1996 r. [...] złożyli wniosek o zwrot nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. Tożsame wnioski w różnych terminach złożyli również: [...]. Postanowieniem z 18 kwietnia 2008 r. nr 234/GK/SP/2008, sprostowanym postanowieniem z 23 czerwca 2008 r., nr 372/GK/SP/2008, Prezydent przekazał Wojewodzie Mazowieckiemu zgodnie z właściwością do rozpoznania wniosek o zwrot ww. nieruchomości dotyczącej część dz. ew. nr [...]. Decyzją z 17 lutego 2022 r. Prezydent orzekł o umorzeniu postępowania prowadzonego z wniosków o zwrot nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...], w odniesieniu do jej części stanowiącej aktualnie część dz. ew. nr [...], pow. 292 m2, z obrębu [...] jako bezprzedmiotowego. Uznał, że skoro wniosek inicjujący niniejsze postępowanie złożony został w dniu 16 marca 1996 r., zatem należało go rozpoznać w oparciu o art. 214 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 344) dalej: "u.g.n.", zgodnie z którym poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. zgłosili oni lub ich następcy prawni wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona nieruchomość stanowiąca ich dawną własność. Podkreślił, że osoby występujące z żądaniem o zwrot nieruchomości nie wykazały następstwa prawnego po dawnych właścicielach nieruchomości. Podał, że wnioskodawcy swoje roszczenia do przedmiotowego gruntu wywodzą bowiem z nieformalnej umowy sprzedaży z 31 marca 1949 r. na mocy której małżonkowie [...] sprzedali przedmiotową nieruchomość o łącznej powierzchni 2760 m2 [...] małżeństwu [...]. Wskazał, że zgodnie z obowiązującym w tym czasie art. 46 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U. z 1946 r., Nr 57, poz. 319), "umowa o przeniesienie własności nieruchomości winna być pod nieważnością zawarta w formie aktu notarialnego. To samo dotyczy zgody na przejście własności nieruchomości, wyrażonej w wykonaniu umowy, zawartej z zastrzeżeniem warunku lub terminu". W świetle powyższych ustaleń stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu nie zostało wykazane, aby [...] małżeństwo [...], nabyli przedmiotową nieruchomość oraz roszczenia do gruntu od przeddekretowych właścicieli, zatem należało postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości umorzyć w trybie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000) dalej jako: "k.p.a.". Niezgadzając się z powyższą decyzję [...] wnieśli odwołanie, zarzucając jej naruszenie art. 107 § 1 pkt 3, art. 7, 77, 80 i 107 § 3, art. 8 § 1 i 2; art. 105 § 1, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Ich zdaniem dokumenty takie jak umowa z 31 marca 1949 r., pismo Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z 14 grudnia 1971 r., wniosek wywłaszczeniowy z 19 stycznia 1972 r. oraz decyzja o przyznaniu odszkodowania z 6 maja 1974 r. potwierdzają interes prawny w sprawie. Wnieśli o przeprowadzenie dowodu znajdującego się w aktach sprawy tj. z decyzji z 6 maja 1974 r. na okoliczność, że małżonkowie [...] złożyli oświadczenie, że odszkodowanie za nieruchomość winni otrzymać małżonkowie [...]. Decyzją z 15 czerwca 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z 17 lutego 2022 r. W uzasadnieniu stwierdziło, że organ I instancji poddał obszernej i dokładnej analizie sytuację wnioskodawców na tle prawidłowo zastosowanego przepisu art. 214 ust. 1 u.g.n. Przywołując jego treść podkreślił, że aby zrealizować prawo z tego przepisu należało wykazać, że posiadało się tytuł prawny do spornej nieruchomości. Podkreślił, że z akt sprawy bezspornie wynika, że wnioskodawcy takiego nie posiadają. Wskazał, że swoje roszczenie do przedmiotowej nieruchomości wywodzą z umowy dobrowolnej zawartej w dniu 31 marca 1949 r. W jego ocenie również, wskazana w odwołaniu, okoliczność, że małżonkowie [...] złożyli oświadczenie, że odszkodowanie za nieruchomość winni otrzymać małżonkowie [...], zgodnego z prawem przeniesienia prawa własności nieruchomości, nie może zastąpić. Podkreślił, że wnioskodawcy nie uczynili zadość wezwaniu z 6 kwietnia 2022 r., tj. nie wykazali się tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości (wypis z księgi wieczystej, akt notarialny, postanowienie sądu o zasiedzeniu lub inny dokument potwierdzający prawo rzeczowe). Podkreślił, że wedle art. 158 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2022 r., poz. 1360) jedyną formą przeniesienia własności nieruchomości, także zobowiązującej do przeniesienia własności nieruchomości jest forma aktu notarialnego. Na decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli [...] zarzucając jej naruszenie: 1. art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem oznaczenia stron postępowania; 2. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie, dokonanie nieprawidłowej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie oraz dokonanie ustaleń faktycznych z pominięciem części dowodów; 3. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasad równego traktowania i nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; 4. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i bezpodstawne umorzenie postępowania, 5. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez szczątkowe i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, brak ustosunkowania się do zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji; 6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie I instancji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zakwestionowana decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z 15 czerwca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z 17 lutego 2022 r. umarzającą postępowanie prowadzone z wniosków o zwrot nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...] pod nr [...], w odniesieniu do jej części stanowiącej aktualnie działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 292 m2 z obrębu [...]. Powodem umorzenia było uznanie, że strony występujące z żądaniem nie wykazały skutecznie legitymacji do występowania z roszczeniem o ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie art. 214 ust. 1 u.g.n. Kluczowe zatem dla oceny legalności tej decyzji było ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do wszczęcia i udziału w takim postępowaniu, a więc jego stron. Pojęcie strony postępowania zdefiniowane zostało w art. 28 k.p.a., stanowiącym, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten nie stanowi jednak samoistnej normy prawnej do uznania danej osoby za stronę postępowania, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Wymaga zatem stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnioskodawcy a przedmiotem sprawy. Interes prawny musi być bowiem rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej i jak podkreśla się w judykaturze oraz doktrynie charakteryzuje się ona następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 225, wyroki NSA: z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2084/12, Lex nr 1450872; z 29 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3086/12, Lex nr 2122446). Zgodnie z art. 214 ust. 1 u.g.n. poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. zgłosili oni lub ich następcy prawni wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona nieruchomość stanowiąca ich dawną własność. Z treści powyższego przepisu jasno wynika, że roszczenie o zwrot nieruchomości przysługuje dawnemu właścicielowi lub jego następcom prawnym. Z akt sprawy bezspornie wynika, że w dniu 16 września 1996 r. [...] złożyli wniosek o zwrot nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. Tożsame wnioski w różnych terminach złożyli również: [...]. Wnioskodawcy swoje roszczenie do przedmiotowej nieruchomości wywodzą z nieformalnej umowy kupna - sprzedaży zawartej w dniu 31 marca 1949 r. na podstawie, której [...] małżeństwo [...] (przeddekretowi właściciele przedmiotowej nieruchomości) sprzedali przedmiotową nieruchomość [...] małżeństwu [...]. Rację ma organ twierdząc, że umowa z 31 marca 1949 r. nie zawierała formy prawnej wymaganej dla tego typu transakcji. Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 46 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe "umowa o przeniesienie własności nieruchomości winna być pod nieważnością zawarta w formie aktu notarialnego. To samo dotyczy zgody na przejście własności nieruchomości, wyrażonej w wykonaniu umowy, zawartej z zastrzeżeniem warunku lub terminu". Również z aktualnie obowiązującymi przepisami art. 158 k.c. "umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. To samo dotyczy umowy przenoszącej własność, która zostaje zawarta w celu wykonania istniejącego uprzednio zobowiązania do przeniesienia własności nieruchomości; zobowiązanie powinno być w akcie wymienione.". Brak formy aktu notarialnego powoduje, że ww. umowa nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Jak słusznie stwierdził organ z treści umowy wynika jedynie, że intencją stron była sprzedaż przedmiotowej nieruchomości. Również idąc za organem, w aktach sprawy znajduje się oświadczenie [...] małżonków [...] złożone w postępowaniu o odszkodowanie w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zakresie nabycia przez [...] małżonków [...] przedmiotowej nieruchomości jednak, nie potwierdza ono, że intencją stron była sprzedaż roszczeń dekretowych i zgodnie z prawem przeniesienia prawa własności nie może zastąpić. Podkreślić należy, że organy administracji publicznej nie są władne do decydowania, jaka była intencja stron, po upływie 73 lat od zawarcia nieformalnej umowy dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Podkreślenia wymaga również, że w dacie sporządzania ww. umowy [...] małżeństwo [...] nie dysponowali już prawem własności do przedmiotowej nieruchomości, gdyż z dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. przeszła ona na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie własność Skarbu Państwa, w związku z tym nie mogli jej skutecznie zbyć. W związku z powyższym stanowisko organu, że wnioskodawcy, będący następcami prawnymi [...] małżonków [...], co szczegółowo wykazał Prezydent w decyzji pierwszoinstancyjnej, nie mają legitymacji do wystąpienia z roszczeniem o ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie art. 214 ust. 1 u.g.n., Sad uznaje za prawidłowe. Postępowanie administracyjne zaś wszczęte z wniosku osoby nie będącej stroną postępowania jest bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych i podlega, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., umorzeniu. W konsekwencji Kolegium prawidłowo stwierdziło, że skoro wnioskodawcy nie mogą być uznani za stronę postępowania, należy je umorzyć jako bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu, przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Analiza akt sprawy potwierdza bowiem, że została ona rozpoznana przez organ z zachowaniem zasad określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a dokonanej przez organ oceny nie można uznać za dowolną. Nie doszło również do naruszenia art. 6 i 8 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera bowiem wszystkie elementy wymagane prawem, została również w należyty sposób uzasadniona. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 3 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), orzekł jak w sentencji.