I SA/Wa 2182/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. L. i G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy poprzednią decyzję z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. Nr [...]. Decyzja z dnia [...] września 1963 r. wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 1961 r., Nr [...] Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. orzekło o sprzedaży na prawach własności czasowej na okres 80 lat działki położonej przy ul. [...] na rzecz S. P. Z uwagi na śmierć S. P., w dniu [...] czerwca 1962 r. A. P. (wdowa po zmarłym) wniosła o wydanie decyzji na jej nazwisko. Jak wynika natomiast z postanowienia Sądu Powiatowego dla W. z [...] marca 1966 r., sygn. akt [...], spadek po zmarłym S. P. nabyli: żona A. P. w 1/4 części oraz dzieci Z. P. i T. P. po 3/8 części z tym, że udział spadkodawcy w majątku objętym w chwili śmierci wspólnością ustawową odziedziczyły tylko dzieci po 54 każde z nich. Decyzją z dnia [...] września 1963 r., Nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. zmieniło decyzję z dnia [...] czerwca 1961 r. Nr [...] w ten sposób, że zamiast sprzedaży na własność czasową, ustanowiono na rzecz A. P. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na 99 lat. Swoje rozstrzygnięcie Prezydium uzasadniło zmianą stanu prawnego tj. wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159). W związku z powyższym orzeczeniem, Prezydium Rady Narodowej w W., aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1963 r. rep. [...] ustanowiło na rzecz A. P. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], opisanej w KW[...]. Decyzją z dnia [...] września 1964 r. wydano A. P. uzyskała pozwolenie na użytkowanie budynku posadowionego na przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] czerwca 1968 r. wpisano do księgi wieczystej KW nr [...] prawo użytkowania wieczystego oraz własność budynku na rzecz A. P. Następnie aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1996 r. Rep. A Nr [...] A. P. darowała przedmiotową nieruchomość, tj. budynek i prawo użytkowania wieczystego gruntu swojej córce Z. S. i zięciowi W. S. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., Nr [...] przekształcono prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] w prawo własności na rzecz Z. S. i W. S. W dniu [...] kwietnia 2007 r. J. L. i G. G. – następczynie prawne po T. P. (jego córki) wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1963 r. o zmianie decyzji tego organu z [...] czerwca 1961 r., Nr [...]- jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa; podniosły, że ich ojciec T. P. jako spadkobierca S. P. winien był być uwzględniony w tej decyzji jako współużytkownik wieczysty. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Nr [...] i orzekło, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. Nr [...] wydana została z naruszeniem prawa. W wyniku złożonej przez G. G. i J. L. skargi, wyrokiem z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 814/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność obu wymienionych powyżej decyzji SKO z uwagi na to, że zostały one skierowane do osoby nieżyjącej, a mianowicie do S. P. Po ustaleniu kręgu spadkobierców po zmarłej S. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...] stwierdziło wydanie decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1963 r. z naruszeniem prawa i odmówiło stwierdzenia jej nieważności z uwagi na nieodwracalne skutki prawne jakie ta decyzja wywołała. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. J. L. i G. G. złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy wskazując, że Kolegium błędnie przyjęło, iż wywołane przez decyzję Nr [...] skutki prawne są nieodwracalne, gdy tymczasem z uzasadnienia Kolegium wynika, że skutki są "odwracalne" i może to nastąpić na drodze postępowania pozaadministracyjnego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...] podzielając wyrażone w jej uzasadnieniu stanowisko. Jednocześnie organ wskazał, że nieodwracalność skutków prawnych spowodowana została faktem zawarcia umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego, przekazującego grunt w użytkowanie wieczyste. Organ podkreślił ponadto, że po zawarciu powyższego aktu notarialnego nastąpił obrót nieruchomością w drodze postępowania cywilnego, najpierw w drodze darowizny spornej nieruchomości przez A. P. na rzecz jej córki i zięcia (akt notarialny z [...] kwietnia 1996 r., Rep. A Nr [...]), następnie w drodze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a następnie w drodze spadkobrania po zmarłym S. S. Od decyzji powyższej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły G. G. i J. L. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zdaniem skażonych stanowisko organu odnośnie uznania, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] września 1963 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne nie jest zasadne. Skarżące prezentują pogląd, że stwierdzenie nieważności powyższej decyzji niezbędne jest do podjęcia odpowiednich procedur celem uchylenia opartych na tej decyzji zaszłości prawnych w postaci umów i oświadczeń prawnych. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowa decyzji organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem do czego uprawniony jest sąd administracyjny sprowadza się do ustalenia czy organy administracji wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji oparta na powyższych kryteriach nie wykazała naruszenia prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1963 r. nr 66/63 wszczęte na wniosek J. L. i G. G. wymagało ustalenia czy decyzja ta wywołała, czy też nie wywołała nieodwracalne skutki prawne. W toku postępowania organ ustalił, że nie można stwierdzić nieważności powyższej decyzji właśnie z powodu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ A. P. adresatka decyzji z dnia [...] września 1963 r. umową darowizny (akt notarialny z dnia [...] kwietnia 1996 r. Rep. A Nr [...]) przekazała sporną nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...] swojej córce Z. S. i zięciowi W. S., którym decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Prezydent W. przekształcił prawo użytkowania wieczystego powyższej nieruchomości w prawo własności. Sąd zauważa, że z samego faktu wystąpienia przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności decyzji nie wynika obowiązek eliminacji jej z obrotu prawnego, bo mogą to wyłączać przesłanki negatywne, które jeżeli zaistnieją, prowadzą do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 158 § 2 kpa, jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Zaskarżone w rozpatrywanej sprawie decyzje spełniają warunki z art. 158 § 2 kpa, wskazują też okoliczności z powodu których nie stwierdzono ich nieważności, dlatego też ten zarzut skargi jest zdaniem Sądu nieuzasadniony. Istota nieodwracalności skutków prawnych na gruncie art. 156 § 2 kpa obejmuje (w kontekście kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania administracyjnego oraz decyzji, na podstawie których nie stwierdzono nieważności decyzji z dnia [...] września 1963 r., lecz stwierdzono wydanie jej z naruszeniem prawa) sytuacje, w których organ administracji nie posiada środków prawnych do odwrócenia, zniesienia lub cofnięcia skutków danej decyzji administracyjnej na drodze postępowania administracyjnego. Pogląd ten znalazł potwierdzenie w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 (OSNCP z 1992 r., nr 12, poz. 211). Wyraża się to w przekonaniu, iż skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, a tym samym nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że ma się do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego w formach prawnych właściwych dla działań administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywołuje wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku, wywołanego przez wydanie decyzji. Tym samym, skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa cywilnego (prywatnego) przez sąd powszechny, dla organu administracji publicznej ze względu na zakres jego kompetencji, będzie nieodwracalny. Oznacza to, że wprawdzie skutki decyzji można cofnąć na podstawie orzeczenia sądowego, ale nie można zrobić tego wydając decyzję administracyjną. Stąd też, zawarcie umowy notarialnej z osobą trzecią i ustanowienie na jej rzecz użytkowania wieczystego na nieruchomości wraz z wpisaniem tego prawa do księgi wieczystej, taki skutek wywołuje (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 619-620, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 981-982, P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 351-352 oraz powołane w tych pracach orzecznictwo). Stanowisko powyższe, w przypadku oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, zostało jednoznacznie zaakceptowane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 7/96 (ONSA z 1997 r., nr 2, poz. 49). Podobnie w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 23 lutego 1998 r., sygn. akt OPS 6/97 (ONSA 1988 r., nr 2, poz. 40) zwrócono uwagę, że kompetencje organów administracji, ze względu na nieodwracalność skutków prawnych, nie pozwalają na pozbawienie praw tych podmiotów, których prawo własności jest następstwem zdarzenia cywilnoprawnego (umowy sprzedaży i umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste). W rozpoznawanej sprawie, co Sąd ustalił w sposób bezsporny decyzję z dnia [...] września 1963 r. nr [...] wydano z rażącym naruszeniem prawa. Organ w sposób rażący naruszył bowiem art. 136 kpa (dzisiaj jest to art. 155 kpa), ponieważ zmienił decyzję z dnia [...] czerwca 1961 r. nr [...] bez zgody wszystkich stron postępowania do czego obligowała go treść powyższego przepisu, ponieważ T. P. objęty decyzją z dnia [...] czerwca 1961 r. w tej dacie nie zył (zmarł [...] czerwca 1962 r.) i nie mógł wyrazić zgody na jej zmianę. Ponadto należy zauważyć, iż decyzja wydana w trybie art. 136 kpa (wówczas) i w trybie art. 155 kpa dzisiaj może dotyczyć wyłącznie tych kwestii, które były przedmiotem rozstrzygnięcia weryfikowanej w tym trybie decyzji i nie może być skierowana do podmiotu, który nie był adresatem weryfikowanej decyzji, a taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Adresatem decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. był bowiem T. P., a zmieniono ją na rzecz A. P., natomiast przedmiotem decyzji z 1961 r. było sprzedanie na własność na 80 lat nieruchomości przy ul. [...] w W., a decyzji z 1963 r. przekazanie tej samej nieruchomości w użytkowanie wieczyste na 99 lat. Jednak jak już Sąd wskazał wyżej, zaistnienie okoliczności powodujących powstanie nieodwracalnych skutków prawnych prowadzi do braku możliwości stwierdzenia przez organ administracji nieważności żądanej przez skarżące decyzji, dlatego też uznał, że organy administracji stwierdzając na podstawie art. 158 § 2 kpa wydanie decyzji z dnia [...] września 1963 r. z naruszeniem prawa, postąpiły prawidłowo. Należy jednak zwrócić uwagę, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie usuwa wprawdzie z obrotu prawnego wadliwej decyzji, ale otwiera drogę (daje podstawę) do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym do sądu cywilnego. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy znajduje się tylko potwierdzona przez organ kopia decyzji organu pierwszej instancji (oryginał znajduje się w sądzie powszechnym) Ponieważ jednak jej treść nie budziła wątpliwości żadnej ze stron postępowania, Sąd uznał, że fakt ten nie miał żadnego wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.