I SA/Wa 2182/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] września 2018 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na następujący stan sprawy. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] maja 2018 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1996 r., stwierdzającej nabycie przez Przedsiębiorstwo [...] w [...] z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2, położonego w obrębie ewidencyjnym nr [...] przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] wraz z nieodpłatnym i odpłatnym nabyciem prawa własności znajdujących się na gruncie budynków oraz urządzeń technicznych. [...] S.A. wystąpiły z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2018 r. wskazując, że organ w zaskarżonej decyzji błędnie odmówił skarżącej przyznania przymiotu strony, albowiem uwłaszczona nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie skarżącej. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (wskazaną wyżej decyzją z [...] września 2018 r.) Minister stwierdził, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter przedmiotowy lub podmiotowy. Ostatni z tych przypadków zachodzi wtedy, gdy z żądaniem występuje podmiot, któremu nie służy przymiot strony w postępowaniu. Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W rozumieniu art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Decyzja Wojewody [...] z [...] września 1996 r., której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca spółka, została wydana na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stawały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, o ile nie naruszało to praw osób trzecich. Oznacza to, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot, który reprezentuje Skarb Państwa - właściciela gruntu, uwłaszczane przedsiębiorstwo państwowe i osoba trzecia jeśli wykazała, że przysługują jej prawa do nieruchomości, które mogły zostać naruszone przez uwłaszczenie. Z akt sprawy wynika, że stronami postępowania uwłaszczeniowego zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] września 1996 r. byli: Zarząd [...] w [...] jako podmiot uwłaszczony oraz Prezydent Miasta [...] reprezentujący Skarb Państwa. Zatem skarżące Przedsiębiorstwo [...] w [...] nie było stroną przedmiotowego postępowania. Odnosząc się do kwestii identyfikacji działek objętych niniejszym postępowaniem Minister wskazał, że uwłaszczona działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] oraz nr [...], która to następnie została podzielona na działki nr [...] i nr [...]. Z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...] dla działki nr [...] oraz działki nr [...] wynika, że stanowią one własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. Natomiast działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie [...] w [...], co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. [...] S.A. z siedzibą w [...] nie były stroną kwestionowanej decyzji z [...] września 1996 r. oraz nie przysługują jej jakiekolwiek prawa rzeczowe do nieruchomości uwłaszczonej tą decyzją. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wywodzi swój interes prawny powołując się na protokół zdawczo-odbiorczy z [...] marca 1960 r. oraz protokół zdawczo-odbiorczy z [...] kwietnia 1968 r., z których – zdaniem skarżącej – wynika, że to nie podmiot uwłaszczony, a skarżąca zarządzała budynkami posadowionymi na gruncie oznaczonym jako działka nr [...]. Powyższa okoliczność nie dotyczy niniejszego postępowania, albowiem z treści ww. protokołów wynika, że dotyczą one działki nr [...], a nie działki nr [...], natomiast analiza akt sprawy nie wykazała aby działka nr [...] wchodziła w skład działki nr [...], jak twierdzi strona skarżąca. Zatem skarżącej spółce w dniu wydania zaskarżonej decyzji z [...] września 1996 r., jak i obecnie, nie przysługują żadne prawa rzeczowe do przedmiotowego gruntu ani inne prawa, które uwłaszczenie mogło naruszać, jak również nie była stroną zaskarżonej decyzji. W związku z tym skarżąca nie wykazała, że przysługuje jej interes prawny w niniejszym postępowaniu. Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] września 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły [...] S.A. w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w skutek tego przyjęcie, że skarżącej nie służy przymiot strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 1996 r. z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej; 2. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu. Umarzając postępowanie nadzorcze wobec decyzji uwłaszczeniowej z powodu braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy (art. 105 § 1 i art. 28 k.p.a.), organ nadzoru stwierdził, że wnioskodawcy nie przysługują żadne prawa rzeczowe do przedmiotowego gruntu ani inne prawa, które uwłaszczenie mogłoby naruszać, jak również wnioskodawca nie był stroną kwestionowanej w nadzorze decyzji. Co do zasady jest to stanowisko poprawne, ale nie w okolicznościach tej sprawy. Tu bowiem wnioskodawca postępowania nadzorczego swój interes prawny opiera na istnieniu takiego samego roszczenia w stosunku do mienia (lub jego części), które stanowiło przedmiot uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...] w [...], w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r., potwierdzonego decyzją Wojewody [...] z [...] września 1996 r. W orzecznictwie podnosi się natomiast, że prawa osób trzecich, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r., to nie tylko prawa rzeczowe do nieruchomości, ale także roszczenia, które mogą prowadzić do powstania praw rzeczowych na nieruchomości (zob. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I OSK 3155/15). Z tego punktu widzenia, błędnie pojmując w okolicznościach tej sprawy interes prawny wnioskodawcy postępowania nadzorczego (art. 28 k.p.a.), organ nadzoru nie wyjaśnił sprawy w sposób dostateczny, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżąca spółka powołuje się bowiem na to, że Przedsiębiorstwo [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. nabyło z mocy prawa użytkowanie wieczyste do całej działki nr [...], obejmującą także dawną parcelę nr [...]. Jak podnosi skarżąca, protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] marca 1960 r. nieruchomość stanowiąca parcelę nr [...] została przekazana w użytkowanie przez Zakłady [...] w [...] na rzecz [...] Zakładów [...] w [...], które następnie przekazały tę nieruchomość protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] kwietnia 1968 r. na rzecz Zakładów [...] w [...]. W takiej sytuacji zadaniem organu nadzoru było ustalenie, czy w wyniku wskazanych wyżej protokołów zdawczo-odbiorczych mogło powstać prawo użytkowania na rzecz poprzedników prawnych skarżącej, które następnie z mocy prawa (zob. art. 87 w tekście pierwotnym ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – Dz. U Nr 22, poz. 99) przekształciło się w zarząd. Jeśli organ nadzoru przesądziłby, że co do zasady prawo zarządu po stronie poprzednika prawnego skarżącej mogło w powyższy sposób powstać, to powinien ustalić zasięg przestrzenny tego prawa. W tym celu potrzebna byłaby synchronizacja geodecyzjna nieruchomości, o których mowa w protokołach zdawczo-odbiorczych, z obecnymi numerami geodezyjnymi działek, w celu ustalenia, czy działka nr [...], obejmuje także dawną parcelę nr [...] i czy ta ostatnia była objęta zarządem na rzecz poprzedników prawnych skarżącej spółki. Zaznaczyć należy, że dotychczasowe twierzenie organu nadzoru zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby analiza akt sprawy nie wykazała, że działka nr [...] wchodziła w skład działki nr [...] jest gołosłowne i arbitralne, bowiem nie odwołuje się do żadnych dowodów na poparcie takiej tezy, co sprzeczne jest z art. 107 § 3 k.p.a. W tych okolicznościach skarżąca powinna współdziałać z organem nadzoru, który najpierw powinien wezwać skarżącą do wykonania powyższej synchronizacji geodezyjnej. Za wciąż aktualną na gruncie art. 7 k.p.a. należy uznać bowiem tezę, że "Na organach prowadzących postępowanie spoczywają dwa obowiązki: po pierwsze, określenie z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i – po drugie – obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Takie obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, (...) obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby w stosownym terminie przedstawiła dowody na okoliczność, od której zależy korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy. Niedopełnienie tego obowiązku przez stronę uzasadnia wyciągnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków określonych w ustawie (...)" (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2007 r., I OSK 1802/06, ONSAiWSA 2008/4/73; LEX nr 419829). Tak więc przed rozstrzygnięciem o interesie prawnym skarżącej we wszczętym przez nią postępowaniu nadzorczym organ nadzoru powinien wezwać skarżącą do wykonania wskazanych wyżej czynności dowodowych i na tej podstawie ustalić, czy jej poprzednicy prawni dysponowali prawem zarządu do spornych nieruchomości, co przesądzać będzie o jej interesie prawnym. Jeśli tak, to następnie organ ustali, jaki miało to wpływ na byt prawny decyzji Wojewody [...] z [...] września 1996 r. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.