I SA/Wa 2182/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Monika Sawa WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K., D. K. i M. K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 marca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 654/17 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących K. K., D. K. i M. K. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. K. K. D. A. F. K. i M. K., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 654/17. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] ozn. nr hip.[...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący wskazali, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku mimo, iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Przy czym bezskuteczne pozostało wezwanie organu do wykonania wyroku. Zdaniem skarżących wobec faktu, że Prezydent nie podejmuje czynności zmierzających do zakończenia postępowania zasadnym jest nałożenie na organ grzywny adekwatnej do jego bezczynności w wykonaniu powołanego na wstępie orzeczenia Sądu. Jednocześnie zasadne jest również przyznanie od Prezydenta na rzecz skarżących sumy pieniężnej, przy uwzględnieniu funkcji dyscyplinująco-represyjnej oraz funkcji kompensacyjnej. Organ pomimo upływu 2 lat od wydania wyroku o sygn. akt I SAB/Wa 654/17 nie podejmuje bowiem żadnych realnych działań zmierzających do załatwienia sprawy. W ocenie skarżących Prezydent markuje jedynie prowadzenie postępowania żądając od stron ponownego przedstawienia dokumentów znajdujących się już w aktach. Ponadto organ od lat nie zleca przygotowania operatu szacunkowego niezbędnego do zakończenia postępowania. Według skarżących w sprawie zachodzi szczególnie drastyczny przypadek zwłoki i istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia na Prezydenta środka w postaci sumy pieniężnej sprawa nie zostanie rozpoznana przez najbliższe miesiące a nawet lata. Przedmiotem tej sprawy jest natomiast przyznanie odszkodowania za majątek rodzinny skarżących, dla których szczególnie dotkliwym jest bezprawne działanie Prezydenta przez lata pozostającego w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie w sytuacji gdy obowiązek rozpoznania tego wniosku wynika z przepisów prawa oraz wyroku Sądu. W świetle dotychczasowego przebiegu postępowania oraz braku podejmowania przez organ realnych działań mających na celu rozpoznanie wniosku skarżący obawiają się, że nie doczekają zakończenia postępowania. W konsekwencji wnieśli o: 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości stosownej do bezczynności przy rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania w kwocie [...] zł; 2) przyznanie od Prezydenta na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie [...] zł stosownie do art. 157 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako ppsa; 3) zasądzenie od Prezydenta na rzecz każdego ze skarżących zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawnie przypisanych. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że akta przedmiotowego postępowania wraz z prawomocnym wyrokiem o sygn. akt I SAB/Wa 654/17 zostały zwrócone do organu w dniu 20 czerwca 2018 r. Wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1955 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego nr [...] w części dotyczącej przedmiotowego gruntu. Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., nr [...] Prezydent podjął postępowanie zawieszone uprzednim postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., po czym postanowieniem nr [...] r. z dnia [...] września 2020 r. postępowanie to ponownie zawiesił do czasu zakończenia postępowania dotyczącego wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego opisanego gruntu. Z uzasadnienia znajdującego się w aktach sprawy ww. postanowienia z 2020 r. zawieszającego postępowanie, wynika że wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. (ponowionym pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r.) skarżący wystąpili o odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w myśl art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie zgodnie z materiałem dowodowym w dniu [...] lutego 1949 r. do Zarządu Miejskiego [...] wpłynął wniosek o przyznanie M. K. za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] pod nazwą "[...]" położonej przy ulicach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...] i [...], posiadającej numery hipoteczne "Nieruchomości [...] i [...]". Następnie Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 1955 r. odmówiło M. K. i współwłaścicielom (nabywcom) przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] pod nazwą "[...]", ozn. nr hip. [...] i [...]. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] lipca 1955 r. Przy czym w dniu [...] kwietnia 2012 r. do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynął wniosek J. K. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [....] położonej przy ul. [...] p.n. "[...]" nr hip. [...] oraz [...] w części dotyczącej nieruchomości hipotecznej [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 209/16, oddalił skargę na powołaną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. Prezydent wskazał, że w tej sytuacji pozostaje do rozpatrzenia wniosek złożony w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. nr 50 poz. 279) w zakresie dotyczącym nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Jednocześnie podstawę dla rozstrzygnięcia sprawy o odszkodowanie daje dopiero odmowa uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) lub umorzenie postępowania w tej kwestii. Natomiast w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie został rozpatrzony wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, a zatem, w ocenie organu, brak jest aktualnie możliwości rozpoznania wniosku odszkodowawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 654/17 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] ozn. nr hip. [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu 20 czerwca 2018 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 20 października 2018 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzedniego wezwania przez skarżących do wykonania powyższego wyroku, Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie wniosek odszkodowawczy nie został rozpatrzony, a tym samym organ nie wykonał wspomnianego wyroku z dnia 15 marca 2018 r. Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie [...] zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze fakt, iż wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 ppsa ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Jednocześnie Sąd wziął pod uwagę, że od dnia 18 marca 2015 r. do dnia 30 września 2020 r. postępowanie w sprawie było zawieszone na mocy postanowienia Prezydenta nr [...], a następnie w dniu 30 września 2020 r. zostało podjęte i ponownie zawieszone postanowieniem. Przy czym - jak stanowi art. 154 § 3 ppsa - wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Jednocześnie podstaw do oddalenia skargi nie można upatrywać w podjęciu przez organ postanowienia wpadkowego, skutkującego jedynie wstrzymaniem biegu terminów określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Choć będzie to rzutowało na wymiar grzywny. Zwłaszcza, że przyczyna uniemożliwiająca załatwienie sprawy, która legła u podstaw ponownego zawieszenia postępowania w dniu [...] września 2020 r. (sprawa o ustanowienie obecnie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, za którą skarżący dochodzą odszkodowania) istniała już w dacie wyrokowania w sprawie ze skargi na bezczynność organu. Z tych względów, nie wchodząc obecnie w samą ocenę zasadności zawieszenia postępowania z ww. przyczyny (służą bowiem temu odrębne środki prawne), samo żądanie wymierzenia Prezydentowi [...] z tytułu zaistniałej zwłoki w wykonaniu prawomocnego wyroku kolejnej grzywny, Sąd uznał za zasadne. Wskazać także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Każde niewykonywanie wyroku sądu w demokratycznym państwie prawnym, w istocie uznać należy za naganne, lecz Sąd zobowiązany jest w swojej ocenie do uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy. Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Należało bowiem wziąć pod uwagę, że postępowanie dotyczące odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] (położoną w obrębie dawnych ulic [...], [...] i [...]) uległo w dniu 18 marca 2015 r. zawieszeniu postanowieniem Prezydenta nr [...], a następnie w dniu 30 września 2020 r. zostało podjęte i ponownie zawieszone postanowieniem nr [...]. Jednocześnie Prezydent podejmował czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy. Sąd oceniając charakter bezczynności organu uwzględnił ponadto charakter spraw dekretowych oraz konieczność analizy archiwalnego, często niekompletnego materiału dowodowego. Sądowi z urzędu znana jest ilość spraw prowadzonych przez Prezydenta [...] dotyczących dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] oraz ich stopień skomplikowania, wynikający z konieczności czynienia ustaleń stanu faktycznego, mającego miejsce przeszło 60 lat temu. Okoliczności te wprawdzie nie mogą zwalniać organu z wykonania wyroku, ale muszą być brane pod uwagę przy ocenie charakteru zachowania organu w prowadzonym postępowaniu. Zdaniem Sądu nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi, nie pozwalają na przyjęcie by skarżący na skutek nierozpoznania w terminie powołanego wniosku odszkodowawczego doznali uciążliwości wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie im sumy pieniężnej. Tym bardziej, że do rozpoznania pozostaje cały czas mający pierwszeństwo wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 154 § 7 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczony nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ppsa.