I SA/Wa 2187/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. A. G. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Z. z dnia [...] sierpnia 1978 r., nr [...] o wykupie nieruchomości położonej w Z., oznaczonej nr [...][...], o łącznej powierzchni [...] ha, za kwotę [...] zł. Podniósł, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa, gdyż przejęta nieruchomość nigdy wcześniej nie leżała odłogiem, lecz była zagospodarowana rolniczo. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1978 r. uzasadniając, że w sprawie brak jest protokołu z lustracji przedmiotowego gospodarstwa, a zatem podstawy prawnej do wszczęcia i wykupu przedmiotowego gospodarstwa. Po rozpatrzeniu odwołania Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Siewierz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Organ centralny uzasadnił, że właściwym do rozpatrzenia wniosku A. G. o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji z dnia [...] sierpnia 1978 r. jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. W związku ze skargą A. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2191/07 oddalił skargę na powyższą decyzję. A. G. pismem z dnia 19 października 2007 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1978 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z [...] listopada 2007 r., nr [...] przekazało ww. wniosek Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi - celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Z kolei Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z [...] czerwca 2011 r., nr [...] przekazał Wojewodzie [...] - w trybie art. 65 § 1 kpa - wniosek A. G. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Z. Wojewoda [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C.. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 30 marca 2012 r., sygn. akt I OW 216/11 wskazał Wojewodę [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej uprzednio decyzji Prezydenta Miasta Z.. Uzasadnił, że w podstawie prawnej kontrolowanej nadzorczo decyzji powołany został art. 3 ust. 4 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3 poz. 14, ze zm.) i § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych z 26 marca 1968 r. (Dz. U. Nr 11, poz. 57, ze zm.). Dodał, że działka nr [...] o powierzchni [...] ha weszła w skład działki nr [...], o powierzchni [...] ha, działka nr [...], o powierzchni [...] ha weszła w skład działki nr [...], o powierzchni [...] ha, działka nr [...], o powierzchni [...] ha weszła w skład działki nr [...], o powierzchni [...] ha, działka nr, o powierzchni [...] ha weszła w skład działki nr [...], o powierzchni [...] ha, działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha weszły w skład działki nr [...], o powierzchni [...] ha. Działki o [...] są własnością Skarbu Państwa - Agencji [...], zaś działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa - [...] Zarządu [...] w K. (S.). Organ podniósł, że zasady i tryb przeprowadzania wykupu zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 57) oraz przedstawił procedurę przymusowego wykupu nieruchomości, określoną w § 2, § 3, § 4, § 5 i § 6 ww. aktu. Wskazał, że zgodnie z treścią uzasadnienia kontrolowanej decyzji nie doszło do licytacji z powodu braku licytantów, a z uwagi na to, że przedmiotową nieruchomość uznano za potrzebną na cele rozwoju rolniczych gospodarstw uspołecznionych, wykonano prawo pierwokupu przez Skarb Państwa - zgodnie z art. 3 ust. 3 ww. ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r., w świetle którego Państwu służyło to prawo po cenie ustalonej w wyniku licytacji. Ponadto z zaskarżonej decyzji wynika, że o wszczęciu postępowania Prezydent Miasta Z. orzekł decyzją z dnia [...] lipca 1978 r., która nie została jednak odnaleziona. Tak samo jak i dokument dotyczący określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Organ wojewódzki przyjął jednak, że Prezydent Miasta Z. dysponował dokumentacją konieczną do oszacowania nieruchomości, bowiem na odwrocie kontrolowanej nadzorczo decyzji umieszczono tabelę zawierającą dane szacunkowe gruntu, z której wynika, cena wywoławcza, przyjęta następnie, jako cena nabycia przez Skarb Państwa. Mimo nieodnalezienia postanowienia o wartości przedmiotowej nieruchomości, kierując się zasadą trwałości decyzji administracyjnych, określoną w art. 16 kpa, organ nadzoru stwierdził spełnienie przesłanek określonych § 2 ww.rozporządzenia w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych i przyjął, że wskazana w decyzji Prezydenta Miasta Z. cena nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości, określona na kwotę [...] zł odpowiada wartości tej nieruchomości. Mieści się ona bowiem w podstawowych cenach sprzedażnych 1 hektara państwowych gruntów rolnych (ornych), ustalonych w § 1 obowiązującego w tym czasie zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Wojewoda wskazał, że brak określonych dokumentów w materiale dowodowym, gdyż nie zostały odnalezione, nie oznacza, iż one nie powstały, w szczególności jeżeli na ich istnienie wskazują inne dowody zgromadzone w toku postępowania. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniósł A. G. podnosząc, że przejęte nieruchomości były zagospodarowane rolniczo. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w sprawie przesłuchano świadka – M. K., byłego pracownika Wydziału Rolnictwa i Skupu Urzędu Miejskiego w Z.. Świadek oświadczyła, że uczestniczyła w przygotowaniu dokumentów do wykupu. Oznajmiła, że przed podjęciem postępowania o wykupie przeprowadzany był coroczny przegląd pól, ale nie zachowały się żadne dokumenty z tego czasu. Świadek stwierdziła, że protokoły z lustracji nie były sporządzane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. i dodała, że w postępowaniu o przymusowym wykupie gruntów z obrębu [...] wydawano tylko decyzje orzekające wykup. Natomiast z kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1978 r. wynika, że decyzja ta została wydana na skutek wszczęcia postępowania decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] lipca 1978 r. Wymóg wydania decyzji w przedmiocie wszczęcia postępowania wynikał z § 3 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Decyzja kontrolowana nadzorczo stanowiła kolejny władczy akt wydawany w ramach procedury wykupu takich nieruchomości, z której tylko pierwszy (decyzja o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości) poprzedzona musiała być protokołem lustracji i opinią o zaliczeniu gospodarstwa do kategorii wskazującej niski poziom produkcji z powodu zaniedbania. Skoro tak, to ocena legalności decyzji, orzekającej o wykupie, nie może obejmować kontroli przesłanek warunkujących w ogóle uruchomienie procedury wykupu nieruchomości, w tym kwestii produktywności gospodarstwa rolnego. Te bowiem zostały ocenione w ostatecznej decyzji o wszczęciu postępowania, czyli ww. decyzji z dnia [...] lipca 1978 r. Oznacza to, że orzekając w tej materii Prezydent nie musiał także dysponować protokołem z lustracji gospodarstwa, a jedynie zobligowany był do zbadania, czy zaistniały warunki do skorzystania przez Skarb Państwa z przysługującego mu z mocy ustawy prawa pierwokupu. W sprawie zostały spełnione przesłanki umożliwiające skorzystanie przez Państwo z prawa pierwokupu, gdyż licytacja wyznaczona na dzień 15 lipca 1978 r. nie doszła do skutku z powodu braku licytantów. Wykupione działki nie stanowiły też wyłączonych z wykupu zagrody (siedliska) i działki przyzagrodowej o powierzchni 0,2 ha [były one sklasyfikowane jako rola (IVb, V i VI) oraz nieużytki]. W związku z powyższym organ odwólawczy stwierdził, że nie można stwierdzić, że badana decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1978 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów, stanowiących podstawę jej wydania. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. G., wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], a ponadto o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. Uzasadnił, że fakt nie stosowania przewidzianej przepisami procedury potwierdziła, m.in. świadek M. K. podając, że w postępowaniu, dotyczącym przymusowego wykupu gruntów z obrębu [...], wydano tylko decyzje orzekające wykup, na co powołał się także Minister. Skarżący stwierdził, że nie można zgodzić się z argumentami organu, że Prezydent Miasta Z. nie musiał dysponować protokołem lustracji tego gospodarstwa. W kontrolowalnym nadzorczo postępowaniu nie przeprowadził on lustracji, ani nie wydał opinii - co znajduje potwierdzenie w zebranym materialne dowodowym. Brak jest dokumentów potwierdzających odmienny stan rzeczy. Przy czym braki dokumentacji muszą być traktowane jako okoliczności potwierdzające, że nie dopełniono wszystkich formalności. Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że po przeanalizowaniu skargi uznał, że nie ma podstaw do zmiany zajętego stanowiska, przedstawionego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W oparciu o powyższe kryteria Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Należy mieć na względzie, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności, określonym w art. 156 § 1 Kpa. W tym trybie organ nie prowadzi "od nowa" postępowania administracyjnego, ale jedynie kontroluje, czy decyzja nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z ówcześnie obowiązującym prawem i jednocześnie ocenia, czy ustalenia poczynione uprzednio przez organ nie pozostają w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym. Dokonując takiej oceny, organ orzekający jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W dotychczasowym orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu (normą prawną), a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Konkludując, nie można podzielić stanowiska skarżącego, że organ wiążą ustalenia wynikające z przeprowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego tj. z przesłuchania św. M. K.. W postępowaniu nadzorczym ocenia się kwestionowane decyzje według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu ich wydania. Prowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność dokonanych pierwotnie ustaleń jest wyłączone. Gdyby było możliwe przeprowadzanie uzupełniającego postępowania dowodowego, nie byłoby różnicy pomiędzy postępowaniem nadzorczym, a postępowaniem w trybie zwykłym ( odwoławczym) i doszłoby do traktowaniu trybu nadzorczego jako " trzeciej instancji" rozpatrującej sprawę co do istoty. Zatem, w ocenie sądu, w realiach niniejszej sprawy, zarzuty podnoszone przez skarżącego dotyczące wadliwej oceny materiału dowodowego nie podważyły prawidłowości dokonanych przez organ administracji publicznej ustaleń faktycznych. Podstawę prawną decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1978 r. były przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 59 z późn. zm.), w których to przepisach uregulowano tryb wykonania przynależnego Skarbowi Państwa z mocy ust. 3 ww. artykułu prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości rolnych poddanych licytacji w trybie tej ustawy. Decyzja ta stanowiła przy tym kolejny władczy akt wydawany w ramach procedury wykupu takich nieruchomości, z której tylko pierwszy (decyzja o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości, o której mowa w § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia) poprzedzona musiała być protokołem lustracji i sporządzonej opinii o zaliczeniu gospodarstwa do kategorii wskazującej niski poziom produkcji z powodu zaniedbania (por. § 3 ust. 4 w zw. z ust. 1 i § 2 ust. 5 rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów – Dz.U. Nr 11, poz. 58). Skoro tak, to ocena legalności decyzji podjętej na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy - dla której wydania niezbędne jest jedynie spełnienie wymogów opisanych w § 9 i 10 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych – nie może obejmować kontroli przesłanek warunkujących w ogóle uruchomienie procedury wykupu nieruchomości, w tym kwestii produktywności gospodarstwa rolnego. Te bowiem zostały ocenione w ostatecznej decyzji o wszczęciu postępowania (tu decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] lipca 1978 r.), która była dla organów orzekających o przymusowym wykupie nieruchomości przez Skarb Państwa wiążąca. Oznacza to, że orzekając w tej materii Prezydent nie musiał także dysponować protokołem z lustracji gospodarstwa, a jedynie zobligowany był do zbadania czy zaistniały warunki do skorzystania przez Skarb Państwa z przysługującego mu z mocy ustawy prawa pierwokupu. A skoro tak to w postępowaniu nieważnościowym ocena podjętej przez niego decyzji musi być dokonywana wyłącznie w aspekcie przesłanek zawartych w przepisach prawa materialnego mających znaczenie przy rozstrzyganiu o wykonaniu przez Skarb Państwa wspomnianego prawa. Prawidłowo zatem organ II instancji w zaskarżonej decyzji zwrócił uwagę na tę kwestię i rozróżnił oba etapy postępowania, a tym samym zakreślił zakres badanych w postępowaniu nadzorczym kwestii. Stosownie do treści art. 3 ust. 3 i 4 ust. ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, Państwu w razie braku nabywców przysługuje prawo wykupu nieruchomości po cenie wywoławczej, a cenę ustala się według cen określonych w przepisach o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Tylko te kwestie mogły być zatem przedmiotem oceny organów administracji w tym postępowaniu. W postępowaniu nadzorczym do wykazania rażącego naruszenia prawa konieczne jest niezbite i jednoznaczne potwierdzenie faktu, że wydane przez dany organ rozstrzygnięcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią określonego przepisu prawa. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy takiej oczywistej sprzeczności nie potwierdza. Wobec powyższego należy stwierdzić, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1978 r. nie naruszają prawa. W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, iż organ dysponował bardzo ubogim materiałem dowodowym, gdyż mimo wystąpień do Archiwum Państwowego w K. Prezydenta Miasta Z. nie udało się odnaleźć kompletnych akt archiwalnych dotyczących przejęcia przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa. Tym samym twierdzenie skarżącego o braku przeprowadzenia lustracji gospodarstwa oraz o braku sporządzenia protokołu lustracji nie mogły zostać zweryfikowane. Należy jednak zauważyć, że braki w materiale dokumentacyjnym nie przesądzają, że takie dokumenty nie zostały sporządzone. Na koniec należy podnieść, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. stwierdzająca nieważność Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1978 r. została uchylona i tym samym stanowisko tam zawarte nie ma mocy obowiązującej w tym postępowaniu. Również nie może mieć znaczenia kwestia, że odnośnie gruntów sąsiednich, przejętych na tej samej podstawie co przedmiotowy grunt, zapadły orzeczenia stwierdzające nieważność decyzji. Każda sprawa ma indywidualny charakter, natomiast stan faktyczny oraz prawny w każdej sprawie oceniany jest odrębnie. Brak było zatem podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie określonym w art. 156 § 1 k.p.a. wydanej w tym przedmiocie decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1978 r., co oznacza, że w tym zakresie zarówno zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak również utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nie naruszają prawa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.